生態(tài)文明視域下安慶市全面推行河長制工作的若干思考

董潔

摘要：“河長制”是在嚴(yán)峻水環(huán)境污染情勢下，針對我國長期“職能交叉、權(quán)責(zé)不清、多龍治水”水污染管理制度的一種創(chuàng)新，其核心是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)明確、協(xié)同作戰(zhàn)，有利于形成高效率、大力度的治水局面。安慶地區(qū)水系發(fā)達(dá)，水資源豐富，然而水污染及其治理也是制約城市進(jìn)一步發(fā)展的難題，因此以安慶市全面推行“河長制”為重要節(jié)點(diǎn)，實(shí)地調(diào)研考察，總結(jié)問題提出對策，對安慶市進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)水生態(tài)修復(fù)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：河長制；水整治；地方實(shí)踐

江河湖庫是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以持續(xù)發(fā)展的重要載體。習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)，“我們追求人與自然的和諧、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧，通俗地講就是要‘兩座山：既要金山銀山，又要綠水青山，綠水青山就是金山銀山。”“環(huán)境就是生命、青山就是美麗、藍(lán)天也是幸福。要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，把不損害生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的底線。”河流湖泊等水系是生態(tài)文明的重要內(nèi)容，是人們追求美好生活的外在表現(xiàn)，全面推行落實(shí)河長制，對于保護(hù)水資源生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域和流域生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。

一、河長制的起源和內(nèi)涵

河長制緣起江蘇太湖藍(lán)藻事件引發(fā)的社會(huì)對水生態(tài)治理及環(huán)境保護(hù)的思考。從各地的實(shí)際操作來看，河長制的本質(zhì)是水系治理，由政府主導(dǎo)，社會(huì)公眾廣泛參與，對流經(jīng)本區(qū)域內(nèi)的所有河流、湖泊等進(jìn)行登記造冊，摸清底數(shù)，確定污染來源，由各地行政一把手擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以保障和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境治理制度。

我國之所以存在水污染根治頑疾，其根源在于縱向上水資源和水環(huán)境管理的條塊分割，由于水體的流動(dòng)性和地區(qū)發(fā)展的差異性，流域管理和區(qū)域行政管理之間缺少協(xié)調(diào)，無法解決跨部門、跨地區(qū)和影響多個(gè)利益主體的復(fù)雜涉水問題和沖突；橫向上各部門之間在防治水污染上存在職權(quán)交叉的現(xiàn)象，所以才存在“多頭治水”、政策不一、互相推諉扯皮的現(xiàn)象。由政府部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任一河之長，明確其法定職責(zé)，就相當(dāng)于抓住了水污染防治的“牛鼻子”，同時(shí)各地陸續(xù)出臺(tái)了河長制工作方案，明確了各類責(zé)任主體在治水過程中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)和分工，成立后的河長制辦公室，協(xié)調(diào)了各部門之間管理沖突、交叉不管理的亂象，社會(huì)力量的廣泛參與以及人民群眾的監(jiān)督，保證了政策執(zhí)行的長期有效性。因此，從實(shí)踐角度來說，河長制的內(nèi)涵大致包含三個(gè)方面的內(nèi)容，一是明確了政府的主體責(zé)任，尤其是行政負(fù)責(zé)人的生態(tài)保護(hù)責(zé)任；二是破解了“多頭治水”的頑疾；三是確立了“河長制”是一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的生態(tài)文明治理觀。

二、安慶市實(shí)行河長制的必要性

（一）生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

黨的十八大確立了“五位一體”總體布局，提出了生態(tài)文明建設(shè)的總要求，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。要堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境古語有云，“民以食為天”，換句話說其實(shí)就是人的命脈在田，田的命脈在水。生態(tài)環(huán)境沒有替代品，水資源更不是取之不盡用之不竭的資源，一旦過度開采隨意污染，必然會(huì)危及人類的持續(xù)繁衍生息。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。因此，大力推行河長制，治理水污染，本質(zhì)上來說是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。

（二）問題與責(zé)任的倒逼

作為一座沿江城市，安慶市水系密布，水網(wǎng)成群，下轄的七縣（市）三區(qū)更是水網(wǎng)縱橫，星云密布，長江、二郎河、華陽湖、菜子湖等十余個(gè)大小不同的河湖，既給安慶帶來了獨(dú)特的生態(tài)景觀，也映襯著宜城這座百萬人口的城市擴(kuò)容發(fā)展。近年來，隨著安慶經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，污染問題也逐漸凸顯，城市河道出現(xiàn)不同程度污染，部分縣（市）區(qū)甚至出現(xiàn)黑惡臭水體，如此種種日益成為城市進(jìn)一步發(fā)展的障礙。根據(jù)《安慶市環(huán)境狀況公報(bào)》（2016年），全市國控地表水監(jiān)測斷面11個(gè)，省控15個(gè)，2016年年均水質(zhì)達(dá)到Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的有25個(gè)，Ⅳ類1個(gè)，無V類及以下水體。綜合各類數(shù)據(jù)來看，安慶市水質(zhì)整體達(dá)標(biāo)，但是從中央第四環(huán)境保護(hù)督察組轉(zhuǎn)辦督查案件情況來看，農(nóng)村生活污水橫流、個(gè)別垃圾填埋場未建立污水收集系統(tǒng)導(dǎo)致地下水污染、市轄個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法電鍍產(chǎn)業(yè)長期大量污染水體、水環(huán)境質(zhì)量剛性考核機(jī)制未完全建立等問題依然存在，這些問題嚴(yán)重影響著人民日益增長的環(huán)保需求，嚴(yán)重破壞了自然生態(tài)環(huán)境，成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一大短板。因此，為了更好地解決這類問題，“河長制”的全面推行，迫在眉睫。

三、安慶市實(shí)施河長制的初步成效與實(shí)施難點(diǎn)

2017年4月18日，經(jīng)安慶市委常委會(huì)審議，《安慶市全面推行河長制工作方案》順利通過，標(biāo)志著市級(jí)層面河長制全面鋪開，9月底市轄七縣三區(qū)河長制工作會(huì)議全部召開，各縣河長制工作方案全面通過，標(biāo)志著安慶市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）三級(jí)河長制體系全面建成，全市全部河流和湖泊納入了監(jiān)管體系。經(jīng)過將近一年的實(shí)施，為更好地說明安慶市河長制工作的推進(jìn)情況，本課題組選取了安慶市轄桐城市作為調(diào)研對象。

（一）桐城市實(shí)施河長制的初步成效

1.完善河湖名錄，分級(jí)設(shè)立河湖長。為摸清桐城市河湖具體數(shù)量以及水質(zhì)準(zhǔn)確情況，桐城市多部門聯(lián)動(dòng)歷時(shí)兩個(gè)月對全市所有河流、湖泊進(jìn)行了摸排，在此基礎(chǔ)上建立了一河（湖）一長、一河（湖）一檔、一河（湖）一策。截至目前，全市共設(shè)立市級(jí)總河長2名、副總河長1名、河（湖）長20名；鎮(zhèn)級(jí)總河長31名、副總河長16名、河長135名；村級(jí)河長285名。設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)河長的河湖數(shù)為135個(gè)，其中河流63條（段），湖泊（圩口）7個(gè)，水庫65座；設(shè)立村級(jí)河長的河湖數(shù)285個(gè)，其中河流203條（段），湖泊（圩口）17個(gè)，水庫65座。

2.完善制度建設(shè)，形成工作合力。水環(huán)境的整治涉及到環(huán)保、水利、國土、交通、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，為更好地對河流、湖泊進(jìn)行有效管理，防止因職能交叉產(chǎn)生互相推諉的情況，專門研究出臺(tái)了《桐城市在湖泊實(shí)施湖長制的工作方案》、《桐城市河長制、湖長制工作責(zé)任追究暫行辦法》、《桐城市市級(jí)河（湖）長協(xié)助單位工作推進(jìn)辦法》等規(guī)章制度，同時(shí)成立了各級(jí)河長聯(lián)席工作會(huì)，由本級(jí)總河長、副總河長、河長、相關(guān)負(fù)責(zé)同志、成員單位主要負(fù)責(zé)同志組成。市級(jí)河長會(huì)議成員單位為市委宣傳部、市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市財(cái)政局、市國土局、市環(huán)保局、市住建委、市交通局、市農(nóng)委、市水利局、市林業(yè)局、市衛(wèi)計(jì)生委、市工商局、市城管局，各成員單位確定1名科級(jí)干部為聯(lián)絡(luò)員。各級(jí)河長定期組織召開會(huì)議，調(diào)度河長制實(shí)施情況，研究解決河湖管理保護(hù)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

3.開展河湖治理，保護(hù)水質(zhì)安全。嚴(yán)守水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，根據(jù)前期摸排情況，開展河湖治理工作。截至目前，已開展河湖清潔、清除違法耕種、飲用水水源地保護(hù)、入河排污口整治、違規(guī)養(yǎng)殖取締、涉河項(xiàng)目專項(xiàng)整治、實(shí)施水域岸線治理項(xiàng)目等多個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，確保流域內(nèi)全體河流、湖泊水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

4.創(chuàng)新工作方式，提升工作實(shí)效。河流、湖泊的治理絕非一朝一夕就能治理完成，必須形成常態(tài)化管理模式，因此各地堅(jiān)持以創(chuàng)新為引領(lǐng)，創(chuàng)新工作模式，改進(jìn)工作方法，用新理念推動(dòng)河長制工作取得新成效。龍眠河城區(qū)段8.6km河道通過政府購買服務(wù)方式公開招標(biāo)選擇物業(yè)公司進(jìn)行專業(yè)化日常管護(hù)；大關(guān)鎮(zhèn)將河道管護(hù)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，選擇責(zé)任心強(qiáng)的貧困戶擔(dān)任河管員；范崗鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)19個(gè)村（社區(qū)）成立河長制村民自治理事會(huì)，會(huì)員協(xié)助開展轄區(qū)內(nèi)河塘庫垃圾清理，對非法采砂、非法捕撈、非法種植、違章搭建、污水排放等行為進(jìn)行日常監(jiān)督與管理，形成鎮(zhèn)、村、組三級(jí)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)的管護(hù)機(jī)制。

（二）桐城市實(shí)施河長制的難點(diǎn)探討

1.保障制度未嚴(yán)格落實(shí)。當(dāng)前，“河長制”的落實(shí)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，市、縣等職能部門雖設(shè)有專門的河長辦公室，但是到下級(jí)基層單位，“河長辦”的配備力量卻逐級(jí)遞減，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至都沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有，往往都是鎮(zhèn)級(jí)辦公室人員兼職落實(shí)，人員保障與繁重保護(hù)任務(wù)之間的矛盾日益突出。“河長制”的保護(hù)涉及到生態(tài)補(bǔ)償、林地保護(hù)、河道清淤、征地拆遷等，這些都需要大額的資金投入，雖然有專項(xiàng)的財(cái)政資金作為保障，然而現(xiàn)實(shí)工作中資金的缺口仍然比較大，對于個(gè)別財(cái)政資金不是特別充裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺錢辦事成為常態(tài)。

2.責(zé)任困境造成履職不一。“河長制”由各地一把手負(fù)總責(zé)，最大限度地整合了各級(jí)黨委政府的力量，消除了多年來“多頭治水”的弊端，使得治水網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)清晰，網(wǎng)格化的管理，落實(shí)到每一個(gè)人，使得治水更加體系化、規(guī)范化。然而各級(jí)河長的治水壓力通常來自外部，而且黨政一把手作為河長，發(fā)展的責(zé)任與環(huán)保的壓力有時(shí)會(huì)相互沖突，甚至?xí)豢烧{(diào)和，這種內(nèi)在相互矛盾的關(guān)系往往使得身兼多職的河長不能很好的解放思想，盡職盡責(zé)的完成治水任務(wù)，這就造成有的河長比較盡責(zé)，有的河長則抓任務(wù)比較松懈的現(xiàn)象。

3.考核標(biāo)準(zhǔn)仍需優(yōu)化。目前對河長工作落實(shí)情況的考核評價(jià)方法，往往是以“罰”為主，以“獎(jiǎng)”為輔”。對出現(xiàn)問題的河道，第一時(shí)間問責(zé)河長；而對整治成效顯著，水環(huán)境明顯改善的河道河長，往往只是經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與推廣，缺乏必要激勵(lì)機(jī)制，這就造成個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)“河長制”時(shí)仍停留在搭班子、發(fā)文件、豎牌子階段，專項(xiàng)整治相互觀望、工作滯后。

四、安慶市全面落實(shí)河長制的對策研究

（一）由治水向全流域治理擴(kuò)展

傳統(tǒng)的河流湖泊等水系治理，往往都是就河而治，責(zé)任主體每人分工負(fù)責(zé)一段，這種治水方法雖然落實(shí)了責(zé)任主體，然而水是流動(dòng)的，如果不從全局角度去思考問題，雖然某一流段水資源整治看似成效很快，但是污染反彈往往也是緊隨其后。因此，在“河長制”的制度安排下，治理好水生態(tài)環(huán)境，必須處理好兩種關(guān)系，樹立全流域治理理念。一是上下游流域治理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與專項(xiàng)執(zhí)法聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。水系治理必須綜合考慮上下游、左右岸、干支流等要素，樹立一盤棋思想，在水污染治理上要標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時(shí)做好整條流域?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法聯(lián)合行動(dòng)，確保每一流段都在嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。二要正確處理好河道和區(qū)域的關(guān)系。治理河流污染，不僅要治理河這個(gè)“線”上的污染問題，更重要的是抓好區(qū)域每個(gè)“點(diǎn)”的生態(tài)環(huán)境綜合整治，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、環(huán)境評價(jià)、環(huán)境資源開發(fā)利用、環(huán)境整合整治與環(huán)境保護(hù)等。要處理好這兩個(gè)關(guān)系，市委市政府就必須做好頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)布局，科學(xué)決策。

（二）從單純治理到與美化同步結(jié)合

水生態(tài)環(huán)境污染，既有環(huán)保意識(shí)的原因，也有生態(tài)自我修復(fù)功能退化的因素，多重因素疊加導(dǎo)致問題爆發(fā)。因此在治水過程中，不僅要突出“防治”，即從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、宣傳等手段出發(fā)，控源截污、清淤疏浚，修復(fù)被破壞的水生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也要做好“美化”工作，以“河長制”的實(shí)施為重要契機(jī)，將治水與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、特色小鎮(zhèn)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，打造“河長制+”模式，使流域人們真正意識(shí)到保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，不僅可以改變居住環(huán)境，而且能夠帶來收入的增長，從而使得河長制能夠由被動(dòng)任務(wù)變?yōu)橹鲃?dòng)作為。

（三）從政府主體到全民共治轉(zhuǎn)變

“河長制”在開始階段，由政府作為主體，以行政強(qiáng)制力推廣落實(shí)，是十分重要的。然而治水是個(gè)長期而又復(fù)雜的工程，其不僅僅是治理污染，而且還涉及到后期的維護(hù)，因此只有行政主體的參與，而缺少群眾等第三方力量的介入，“河長制”的效果恐怕難為人意。因此必須協(xié)調(diào)各方，有序參與到“河長制”中來，探索增設(shè)“民間河長”，嘗試實(shí)行河道“承包管理”、“認(rèn)領(lǐng)制”，構(gòu)建政社企共建河道管理責(zé)任制，動(dòng)員民間團(tuán)體、志愿者等力量參與到水系治理監(jiān)督中，努力使河道管理從“政府管理”逐漸向“全民管理”的轉(zhuǎn)變。