基于史密斯模型的城市執法問題研究

張越

摘要：今天我國的很多城市流動人口劇增，交通擁堵，環境惡化，社會沖突越來越嚴重，一系列的問題帶給城市管理工作更大的挑戰。本文基于史密斯模型，通過法律法規、執法機構、目標群體、環境因素四個方面的分析，為城市執法體制的改革提供了理論依據。

關鍵詞：史密斯模型；城市執法；服務意識；人員素質

2013年中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》里面提出了要理順城管執法體制，提高執法和服務水平。為了更進一步的推進城市執法體制的改革，2015年12月，中共中央國務院出臺了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，這一意見的出臺揭示了城市執法改革的必要性與緊迫性，只有從根本上改革城市執法體制，解決城市執法的現存問題，城市管理工作才能夠順利進行。

一、史密斯模型

20世紀七八十年代，西方尤其是美國公共政策研究領域出現了一場研究政策執行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執行運動”。在理論研究上，公共政策的研究者們希望可以通過多種因素的綜合影響構建政策執行模型，由此政策執行的若干理論模型便出現了，其中史密斯政策過程執行模型就是其中最有代表性的一種。

史密斯模型認為政策執行有四大主要變量，他認為，理想化政策、執行機構、目標群體、政策環境是影響政策執行過程中的幾大重要因素。理想化政策包括政策的形式、類型、范圍等；執行機構包括機構與人員、執行者的能力等；目標群體包括組織化或制度化的程度，先前的政策經驗等；政策環境包括政治、經濟、社會、文化、歷史等的環境及特點。政策執行是否有效，不僅僅取決于理想化的政策，還應把精力放在目標群體的注意上，同時兼顧執行機構和政策環境的影響才能得到較好的政策執行效果。

二、史密斯模型視角下的城市執法現狀

在史密斯模型的視角下有四個影響政策執行的因素。首先是理想化的政策，2015年國務院出臺了《指導意見》之后，各省市也都依據《指導意見》出臺了符合地方特色的相應政策，例如：在2016年，河北省政府、山西省政府、廣東省政府、四川省政府等都相繼出臺了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，《實施意見》里面都明確了改革城市執法體制的總體要求、主要任務、保障措施等等，這些政策都是推進城市執法體制改革的前提，只有制定一項符合實際，便于實施的政策，城市執法工作才能有序進行。

其次是執行機構，城市執法的執行機構是城市管理行政執法局，作為連接理想化政策與目標群體之間的橋梁，執行機關對于政策的理解到不到位，執法人員能力素質合不合格，領導者的管理方式合不合理對于政策的有效執行都有重要的影響。例如：山西省在國務院出臺了《指導意見》之后，也出臺了《推進方案》和《實施意見》，在2016年，由省住房城鄉建設廳、晉中市人民政府牽頭，先行開展基礎性工作和試點工作；到2017年年底，要實現山西省全省城市管理機構綜合設置、實現城市管理執法人員持證上崗和實現數字化的城市管理平臺；到2020年，要全面形成城市管理執法工作的新格局。山西省城市執法機構的設置以及人員的持證上崗等都為之后的城市執法工作奠定了基礎，可以更順利的開展城市管理工作。

再次是目標群體，城市管理工作的對象是公眾，只有把公眾利益放在第一位才是城市執法的關鍵。例如，山西省晉中市作為山西城市執法改革的試點城市，執法人員全面提升執法水平和服務意識，考慮公眾的切身利益，這樣的執法更有利于削弱執法隊伍與公眾的沖突，實現文明執法。

最后是政策環境，只有政治穩定、經濟發展良好、社會文化豐富，才能為城市執法提供良好的外部條件，反之城市執法則會效率低下甚至差強人意。

三、史密斯模型視角下的城市執法當中存在的問題

（一）法律法規不健全

首先，我國至今沒有一部全國性的適合城市執法部門的法律法規，在法制建設方面嚴重滯后。當下，城管執行的“相對集中行使行政處罰權”是依據《行政處罰法》的規定。現如今，我國的城市執法隊伍依據的法律法規是分散的，例如《城市道路管理條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》等，卻沒有一部統一的城市執法的法律法規，在立法層面上稍顯薄弱，權威性不足。其次，我國有關城市執法體制的法律法規大多規范不明確，缺乏程序性的規定，執法者在執法過程中的自主性很大，執法過程難以做到公平公正公開。這些都說明了城市執法的合法性稍顯不足，只有完善了相關的法律法規，城市執法才能在后期執行中有據可循。

（二）服務意識不強

目標群體是城市執法的根本，而城市執法的目標群體自然是公眾了，因此，城市執法要一直秉持為公眾服務的理念。現在城市執法隊伍在執法過程中往往存在過度執法、暴力執法等現象，例如在2016年報道了某個城市的城管暴力執法并遮擋號牌的新聞，最近幾年這些新聞屢見不鮮。這一切從表面上看是執法隊伍的能力和素質存在問題，但也從側面揭示了執法隊伍和公眾存在一些誤解和矛盾，究其根本就是執法隊伍缺乏服務意識，過于依賴行政處罰手段，惠民便民服務不夠，不能夠正確的處理執法與服務二者之間的關系。當下的城市執法隊伍人員在執法過程中仍然存在著官本位的意識，沒有及時擺正自己的是“人民的公仆”的位置，城市執法隊伍作為基層服務群體，更應該了解民情民意，為人民服務。

（三）執法機構建設存在問題

1.管理體制不順

城市管理工作能夠有序進行，執法方面是關鍵。現如今，城市執法處在一個非常尷尬的局面，既不得目標群體理解，也不得公民大眾的理解，究其根源就在于管理體制沒理順。城市執法現如今是一個綜合執法部門，里面有來自工商部門的人員，也有來自質檢部門的人員，他們的職能范圍、執法流程、設備技術等都不是統一的，尤其是沒有一套統一的制服，給人一種混亂的感覺，這就會導致執法水平的參差不齊，進而激發矛盾。另外，城市執法沒有一個統一的上級主管部門，遇到問題時往往會出現推諉扯皮等現象，這都是管理體制不順造成的。

2.職責邊界不清

城市管理工作是復雜和繁瑣的，在眾多糾紛背后存在著職責交叉的問題。據調查可以看出目前大部分城市的執法范圍大多是“7+1”模式，“7”是指市容環境衛生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面，“1”大部分是臨時的、棘手的事。而且，“1”往往大于“7”，是因為隨著城鎮化的推進，城市管理的范圍不斷擴大，一些其他部門難管的、不愿管的事，例如強制拆遷、街頭游商、收容乞討、養犬等問題都推給了城管。由于執法范圍過于寬泛，造成執法力量嚴重不足，很多地方被迫聘用大量“臨時工”，這也是導致城市執法工作混亂的關鍵之一。

3.執法人員素質不合格

當前，城市執法一直強調“管”，遇到小商小販等采取的措施都是強制執法，也就是“罰”，雙方一方追趕，一方逃，這種“游擊戰式”執法方式無疑是落后的。現如今，以人為本、為人民服務的理念深入人心，那么就要求在城市管理工作中帶入這種理念，城市管理工作和城市執法要多些包容，少些責罵，多些服務，少些強制。尤其是現在由于城市執法職責范圍廣泛，人員明顯不足，所以大量的“臨時工”加入了城市執法的隊伍，他們很多沒有接受過完整的專業培訓，甚至很多都不懂法律，很容易忽視執法的正當程序，進而演變成了“暴力執法”。

（四）環境因素影響政策執行

城市執法的外部環境是錯綜復雜的，是一系列環境因素的綜合影響。首先，現在城鎮化發展迅速，越來越多的農村人口來到城市，人口流動性增強，這也就造成了越來越多的人、事、物需要“管”，城市執法的困難性加大。其次，隨著經濟的發展，城市的發展進程越來越快，但是公眾的法治觀念卻在一點點退步，例如當下闖紅燈、違規商鋪、隨意破壞公物的現象比比皆是，正是因為不文明現象的屢屢出現，才導致了城市執法的工作量增多、難度增加。最后，許多城市為了追求城市的市容市貌整齊劃一，塑造良好的城市形象，對于弱勢群體為了生存而擺攤等行為不重視，只是盲目的采取“一刀切”的政策，對于不聽勸的商販沒收經營工具和進行罰款，這種城市治理理念是片面的，嚴重忽視了當地的發展水平和公眾的實際需求，更加深了執法隊伍與公眾的矛盾。

四、史密斯模型視角下城市執法現存問題的對策探討

（一）完善法律法規建設

首先，要制定一部統一的有關城市執法的基本法律法規。長期以來，我國的城市執法隊伍在執法過程中往往要通過“借法”來實施執法行為，這也造就了“名不正、言不順”的局面。這種現象不僅僅得不到執法對象的信服，也得不到公眾的理解，所以形成了現在城市執法隊伍的被動局面。因此，針對我國目前城市執法無法可依的局面，首先要建立完善的城市執法法律體系。在國家層面上，要通過人大盡快出臺統一的相關法律法規，雖然在2015年國務院出臺了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，其中明確規定了城市執法的職責等，但是畢竟沒有以法律法規的形式確定下來，這樣執法的權威性就受到了影響，因此要盡快出臺城市執法的“根本大法”，讓執法行為真正的有法可依。在地方層面上，也要依據地方的不同建立有地方特色的法律法規，最終形成一套完整的法律體系。

其次，要加快完善配套的法規條例，要明確規定自由量裁權，避免出現隨意收費、任意罰款等現象，不斷提高執法質量。而且，城市執法除了要嚴格規范實體性，還要嚴格規范程序性。在初期法律法規制定過程中，就需要結合部門規章建立一系列的程序性制度，例如執法程序步驟、審查制度、處罰等級制度、責任追究制度等等，要從一開始就規范執法行為，形成城市執法的長效保障機制。

（二）轉變城市執法理念

城市執法人員應該清楚他們是公眾的保護者而不是管控者。城市執法隊伍的執法對象大多是由農村涌入城市的農民和由城市下崗職工組成的弱勢群體，他們臨街擺攤、拉黑車也都是為了維持生計，因此，城市執法者不應該從一開始就把自身擺在與小商小販的對立面上，這種執法形式不僅解決不了城市執法者與公眾的困境，而且長久以來還會引發更多的沖突。所以，要積極轉變城市執法理念，要從暴力性執法向人性化執法轉變。城市執法者應堅持以人為本的理念，堅持以群眾路線為基礎，把執法重心放在民生問題上，要著力解決困擾公眾的熱點問題，同時要優先考慮弱勢群體的利益，增強服務意識，踏踏實實的干實事。

（三）推進城市執法機構的建設

1.理順城市執法體制明確城市執法職責

城市執法體制混亂的原因其中之一就是缺乏明確的上級主管部門，為此，《意見》為城市綜合管理機構明確了中央和省級主管部門，由國務院住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關政策，制定基本規范，做好頂層設計。各省、自治區、直轄市政府應當確立相應的城市管理主管部門，加強對轄區內城市管理工作的業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價。城市執法體制混亂的原因之二就是缺乏統一的人員構成，因此，要建立一支城市執法的專門隊伍，有統一的職責、技術設備、制服等，從內部理順執法體制。

2015年12月24日，國務院出臺了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，這一政策明確劃分了城市執法的職責范圍。城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等，也規定了具體的實施范圍。城市管理執法即是在上述領域根據國家法律法規規定履行行政執法權力的行為。這次的規定更精細、更完善，進一步保障了城市執法的有序進行。

2.完善城市執法機構的建設

這些年來，城管“暴力執法”現象頻頻出現，從內部來講，執法隊伍的混亂是重要原因。由于城市執法范圍寬廣，人員配備不足，尤其是基層部門，人員構成大多是“協管”，而他們的執法方式往往是簡單粗暴，這也使得城市執法工作備受爭議。對此，《意見》要求，協管數量不得超過在編人員，不得從事具體行政執法工作，并規定協管人員從事執法輔助事務及超越輔助事務所形成的后續責任，由本級城市管理部門承擔。這項規定明確表示了“協管”的人數和職責，今后不得再以“協管”來推卸責任。

此外，2017年2月16日，住房城鄉建設部、財政部正式公布了統一的城市管理執法制式服裝和標志標識，新式制服服裝顏色為藏青色及天空藍色，搭配金色標志。下一步，各地將陸續啟動換裝工作，到2017年年底前，實現全國執法制式服裝和標志標識統一。這使得城市執法人員終于有了一個統一的身份，不用再處于之前的尷尬境地了。

最后，要全面提高執法人員的素質。要培養執法人員法治的理念，讓每一個執法人員都要了解和認知執法的相關法律法規，實現合乎法律、合乎規定的執法，還要讓每一個執法人員了解執法的程序，實現文明執法。作為基層執法者，城市執法者也要嚴格執行考核制度，不僅要從內部進行評估考核，也要讓公眾參與考核評估，這樣更公正、更全面。

（四）塑造良好的執法環境

一個良好的執法環境對城市執法無疑是有促進作用的。首先要培養執法人員文明執法的觀念，法治觀念低下、服務意識不強、責任意識不強是當下執法人員的通病，只有從人員素質上培養才能改變當下執法的困境。其次，還要塑造良好的執法氛圍，增強社會認同感。城市執法部門應通過網站、廣播、報紙等媒體大力宣傳法治執法、文明執法的理念，要讓每一個公眾都了解城市執法工作的重要性，了解為了城市的整潔衛生和良好發展，每一個公民也應當爭做文明人，從自身來促進文明城市的構建。最后，要將以人為本的執法理念與城市建設的治理理念相結合，既要考慮公眾的實際需求，又要提高城市治理水平。

五、結語

隨著社會的進步，城市的發展，人們對于城市管理工作也提出了更高的要求。通過調查研究，也發現了當下城市執法方面存在著大量的問題，通過結合史密斯模型，本文把城市執法存在的主要問題歸納為四個方面，一是法律法規不健全，二是服務意識不強，三是執法機構建設存在問題，四是環境因素影響政策執行。針對這四個方面的問題，提出了相應的對策建議。希望在不久的將來，城市執法工作可以更加合理規范。