加強調查研究促進教育決策科學化

背景與方法

2018年3月，中共教育部黨組印發《關于在教育系統大興調查研究之風的意見》，決定把2018年作為教育系統“調查研究年”，要求各級教育主要負責同志以身作則、以上率下，親自牽頭開展重大問題調研。

區（縣）級教育領導是最基層的教育行政管理者和決策者，他們的調查研究作風和建立在此基礎上的決策能力對當地教育科學發展意義重大。當前區（縣）級教育領導調查研究與行政決策情況如何？帶著這個問題，我們對西部某省59名區（縣）級政府教育分管領導和教育行政機構主要領導（以下統稱為“教育領導”）進行了問卷調查，并對其中10位教育領導進行了訪談。

我們運用專業統計軟件（SPSS）進行數據統計分析，著重考察教育領導調查研究和教育決策的可改進之處，希冀提出能夠提升教育領導調查研究和教育決策水平的策略，助推縣域教育科學發展。

結果與分析

1.絕大多數教育領導有較強的調查研究意識

調查顯示，96.6%的教育領導注重決策前的調查研究，84.7%的教育領導認為教育行政決策失誤的主要原因是調查研究不夠。這表明，絕大多數教育領導對調查研究的重要性有較為清醒的認識，有較強的調查研究意識。

但深入調查發現，教育領導的認識有待進一步落實在行為上。實際工作中，在做重要教育行政決策前，44.1%的教育領導會成立專門的研究小組開展專題調研。接受訪談的教育領導中，約8成較少深入薄弱學校、困難家庭和邊遠地區調研，他們最主要的調研方式是聽取匯報、召開座談會。究其原因：一是部分教育領導認為，聽匯報和開座談會就能基本掌握本地教育實際情況，憑工作經驗就能進行決策，沒有必要費時費力搞調研；二是多數區（縣）沒有建立教育領導調研考核機制，教育領導缺乏下基層調研的壓力和動力。

2.超7成教育領導在重要決策前咨詢過專家意見

調查顯示，對于教育行政決策咨詢的功能和價值，100%的教育領導都認為其能夠提升教育行政決策的科學化程度，84.7%的教育領導認為其能夠增強教育行政決策執行的有效性，74.6%的教育領導認為其能夠促進教育行政決策的民主化。

數據顯示，72.9%的教育領導在做重要教育行政決策前咨詢過專家意見， 61.0%的教育領導經常采納決策咨詢意見。這說明在真正進行教育行政決策時，仍有部分教育領導無法采納決策咨詢意見。究其原因：一是縣級教育專家智力資源供給薄弱。目前，專家智力資源主要集中在大中城市，縣級本土教育專家數量、質量薄弱，縣級教育部門很難吸引足夠的專家智力資源服務重要教育決策并給出專業咨詢建議。二是縣級教育決策購買社會服務機制尚未建立。縣級教育決策本土化、專業化特征明顯，目前能提供相應服務的社會專業機構少，縣級教育決策很難借助社會專業力量。三是教育領導對本地調研成果運用不夠。部分教育領導不太重視本地教育調研成果的決策轉化，沒有建立調研成果決策轉化平臺和獎勵辦法，教育調研成果的決策咨詢作用很難真正發揮出來。

3.教育行政決策需更多傾聽基層聲音

調查顯示，有62.9%的教育領導認為，長官意志太強是教育決策失誤的主要原因。但同時，72.9%的教育領導做重要行政決策的動力是貫徹領導指示，仍有74.6%的教育領導在做重要行政決策前聽取領導意見。7成受訪者表示，教育決策基本上不會征求家長、學生和縣級教育研究者（機構）等教育利益主體的意見。部分教育領導更看重上級領導“怎么看”，把上級領導的意見和態度作為他們進行教育決策的關鍵因素。

究其原因：一是縣級教育決策信息公開不足。與縣級教育行政部門相比，公眾對教育決策信息的知曉度有限。許多縣級教育決策信息在公開時重決策結果，但回避了公眾關心的實質信息和決策過程公開，無法保障公眾在重大教育決策方面的知情權。二是缺乏公眾參與縣級教育決策的有效機制。盡管公眾參與在政治層面得到高度重視，但在實際操作上，部分區縣通過縮短征求意見時間等方式規避公眾參與。三是縣級政府與其教育行政部門職權不清、邊界不明。多數教育領導在做重大教育決策時，基于害怕擔責和尊重領導等因素，對自己的法定職責不愿擔當、不敢作為。四是部分教育領導認為，家長、學生、教師、校長、科室負責人站位不高，多只顧及自身利益，提不出有益建議，讓他們參與決策會影響效率。

4.縣級教育決策機制有待進一步完善

調查顯示，在教育決策接受合法性審查方面，重大決策占20.3%，重要決策占44.1%，所有決策占30.5%，集體會議討論決定是普遍的決策方式。這表明，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確寫出的“把合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”在縣級教育決策中得到了較好落實，教育領導教育決策法治意識較強。

但訪談也顯示，部分縣級教育決策在主要領導做出決定后，決策程序存在走過場的情況，對決策沒有周密審議和充分協商，有的縣級政府甚至還出現“一個領導一個決策、一個程序”的現象。這表明，部分縣級教育行政決策沒有明確、嚴格、規范的決策程序，重大教育決策制度化、規范化水平不高，縣級教育決策機制有待進一步完善。

對策與建議

1.完善縣級教育決策機制

建立可操作的公眾參與制度。堅持縣級重大教育行政決策公眾參與原則，除依法不能或不宜開放的情形外，重要教育行政決策應全程、全方位吸納相關公眾參與；對依法不能或不宜開放的情形，可采用負面清單方式，詳細列舉并進行動態調整更新。根據教育決策事項內容，明確其在決策前、決策中、決策后等不同階段選擇公眾代表的類型及其參與方式，形成具有較強操作性的標準和規范，保證公眾參與的廣泛性和代表性。

健全縣級教育決策信息公開機制。堅持以公開為常態、以不公開為例外的原則，明確教育決策過程和結果等重要信息公開的時機和方式，及時全面地向公眾傳遞重要教育決策信息。建立健全重大教育決策預告制度，使公眾能夠通過報紙、電視、網絡等多種渠道獲取參與決策過程的信息，保障公眾廣泛參與的實現。完善社會公眾、咨詢專家與教育行政部門的互動機制，規范教育行政決策的開放程序和開放方式，提升教育決策的公開度和透明度。

探索縣級教育決策責任制。在做出重大教育決策之后，應當有相應機構或獨立第三方，通過檢查、評估等方式，適時對重大教育決策的決策過程和執行情況進行跟蹤和反饋，及時發現存在的問題，并對教育決策績效進行評估。在此基礎上，對重大教育決策失誤實行問責，探索建立和完善縣級重大教育決策終身責任制度和倒查制度，明確主要決策者的責任，激發其擔當意識。

建立縣級重大教育決策督導機制。把重大教育決策的調查研究、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大教育行政決策法定程序，將這6項內容的執行實施情況納入教育督導內容，督導結果作為對教育領導考核的重要依據。

建立縣級教育改革創新決策失誤容錯糾錯機制。寬容教育領導在推進教育改革創新中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤錯誤和在尚無明確限制的教育探索性試驗中的失誤錯誤，對敢于負責、勇于擔當、善于作為的教育領導予以必要的保護。

2.優化縣級教育決策環境

出臺縣級政府和職能部門權力清單。堅持法定職責必須為、法無授權不可為的原則。推進縣級政府及其職能部門的職能、權限、程序、責任法定化，依照法律規定和管理工作實際，建立教育行政權力清單，明確縣級政府及教育行政部門職權內容、運行程序等基本要素，并向全社會公開，實現縣級教育行政權力清單管理，明確縣級政府及教育行政部門的教育職權、責任。

豐富縣級教育決策智力資源供給。一是建立縣級教育決策專家庫。縣級政府和教育行政部門要巧借外力，采取“柔性引進”等方式引進大中城市教育決策專家和教育研究機構；同時依托本地教育事業單位（如區縣教研室等）和本土教育專家，建立（并適時調整）本縣教育決策專家庫。二是健全縣級教育決策購買社會服務機制。縣級政府和教育行政部門從自身決策實際需求出發，找準專家服務本地重大教育決策的時機、內容等，通過購買社會服務等方式，吸引社會專業教育決策咨詢機構服務本地重大教育決策。

完善縣級教育決策數據支撐系統。建立教育信息和數據跨部門共享機制，利用大數據云平臺等先進技術，為縣級教育決策提供充分的信息支持。

建立縣級教育調查決策咨詢轉化平臺。打通教育調查決策咨詢轉化通道，讓教育調查進入教育領導決策視野。建立縣級教育調查決策咨詢轉化應用獎勵辦法和機制，調動廣大教育工作者和相關專家開展教育調查并將其轉化為決策咨詢的積極性，營造良好的教育決策咨詢社會氛圍。

3.提升教育領導決策素質

大興調查研究之風。教育領導要常態化地深入基層、深入群眾，從群眾的“后院”和“角落”里發現真實的教育問題，找準本地教育的短板弱項和基層群眾最盼、最急、最憂、最怨的教育問題，找到關乎教育全局的“險灘”，做到精準決策、科學決策，克服消除經驗式決策習慣。從群眾中汲取智慧，向群眾宣傳、解釋教育政策，消除教育決策信息不對稱現象。

強化開放決策意識。教育領導要充分認識政府在當地教育發展中的公共服務和社會管理職責，促進教育從管理走向治理的意識轉變和行動跟進。在教育決策中，要努力改變以往習以為常的自上而下的包辦式、家長式決策，更多地實施自下而上的多元參與、多元共商式決策。在重大教育決策中，要重視公眾參與和專家論證，尊重多元利益主體的意見和建議，做到民主決策、協商決策，克服消除封閉式、閉門式決策習慣，推進決策公開化、透明化，增強政府與公眾之間信任度。

提升決策能力。教育領導要加強學習研究，在工作中堅持樹立決策科學思維、民主思維和法治思維，提高科學決策、民主決策、依法決策的能力和水平，精準服務本地教育持續發展。

（作者李志輝系重慶市教育科學研究院教育督導研究所教研員，王緯虹系重慶市教育科學研究院原副院長、研究員。本文為全國教育科學“十三五”規劃2017年度單位資助教育部規劃課題“教育精準扶貧視域下西部鄉村教師專業發展社會支持服務體系研究”的階段成果，課題批準號：FHB170596）

【專家說】

邁向教育行政決策科學化的新時代

張新平

改革開放以來，我國基礎教育管理體制改革發展的一個重點，是在明確、增進中央領導的前提下，逐步建立起義務教育由地方負責、分級管理、以縣為主的教育管理體制。因此，縣級教育行政組織履職盡責的好壞與強弱，將關系到并從根本上決定我國基礎教育公平而有質量發展的進度和程度。而縣級教育行政決策及其科學化作為評判衡量縣級教育行政部門，特別是其中的縣級教育主管領導是否履職盡責的一個重要標準維度，受到了越來越廣泛的重視。

作為整個教育行政決策體系中的一個相對低位和數量龐大的決策類別，縣級教育行政決策最常見的也是最為人所詬病的兩個問題：一是決策未能很好地反映和代表利益相關人的訴求，社會公眾常被拒斥于教育行政決策過程之外；二是決策不透明、無固化程序和缺少合法性，這嚴重破壞了教育行政決策的公信力和實踐指向價值。

教育行政決策的科學化就是為了預防、減少和杜絕教育行政過程中的想當然和隨性化處理，強調以科學的態度、理性的精神開展決策活動。教育行政決策應該以客觀事實為依據，以廣泛調查研究為基礎，以確定的固化程序為守則，尊重研究部門和專家的意見，不搞“一言堂”和“瞎指揮”，從而確保教育行政決策的效率與效能、合法與合理。

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”。在邁向新時代的進程中，凸顯科學化的縣級教育行政決策除了要深刻理解新時代內涵特征、主要矛盾及社會需要等方面的宏觀環境變化發展之外，切實把握教育環境正在發生著的兩大變化也顯得極其重要。

第一，要確保縣級教育行政決策的科學化，就須充分認識、緊扣和順應我國基礎教育改革發展的新要求、新變化。改革開放以來，我國基礎教育的改革發展經歷了3次大的發展浪潮：一是從整體上解決“沒學上”難題，讓適齡青少年“有學上”；二是從基礎教育發展的不均衡到基本均衡，這一浪潮目前并未完結，仍在進行中；三是從基礎教育改革發展的基本均衡走向優質均衡，這一浪潮才剛剛興起。要確保和提升縣級教育行政決策的科學化，就得深刻認識我國基礎教育改革發展三大浪潮交疊發展的特征，并牢牢把握這種波浪式推進的軌跡行程。

第二，要確保縣級教育行政決策的科學化，須加快教育信息化建設步伐，在集成整合和充分挖掘包括教育管理信息系統等在內的多種資源數據庫的基礎上，積極促成經驗決策向循證決策的轉型。

循證決策（evidence-based policy making）是近年來開始流行于公共行政和教育行政領域的一種重要理論和實踐，是一種基于證據做出公共政策的政策制定過程和路徑。循證決策主張，“政策制定者的決策是建立在最佳的可利用的證據的基礎上，這些證據來自一系列廣泛資源；所有關鍵利益相關者都能夠在政策發展的初始階段就參與進來并且經歷整個政策過程；所有相關的證據，包括那些來自專家的，都會以一種重要的和通俗的格式提交給政策制定者”。循證決策特別重視證據的搜集開發、分析運用，這就使得教育行政決策的科學性有了保障。最近還有一項研究提出，由于教育行政決策越來越依賴于信息技術的支持，尤其是基于數據的教育決策相關信息系統的支撐，這就為“數據可視化”促進教育行政決策科學化提供了可能。該研究認為，數據可視化可將教育活動中積累的大量數據以適合的方式呈現出來，這為教育行政領導者全面、正確、深入理解數據和科學開展教育決策帶來了便捷和便利。總之，循證決策及數據可視化應用，可被看成是新時代對教育行政領導者提出的加強學習的一種新要求。

（作者系南京師范大學教科院教育領導與管理研究所所長、教授）

【調查者說】

理順縣級教育決策體制機制

李志輝

在吃透黨的十九大精神的基礎上，深入開展調查研究，準確掌握本區域制約教育改革發展的突出問題和人民群眾關心的熱點難點問題，科學決策、民主決策、依法決策，確保十九大精神在教育系統落地生根，確保中央和上級黨委、政府各項教育決策部署符合本地客觀實際、適切人民期待，這是各地深化教育綜合改革、辦好人民滿意教育的必然要求。

在落實中央和上級教育政策過程中，縣級教育決策具有很強的操作性，直接關系到本縣域教育改革發展、教育質量提升和廣大師生的切身利益，提升縣級教育決策科學化、民主化、法治化水平是縣域教育科學發展的迫切需要。

縣級教育領導是本地主要教育行政管理者和決策者，其決策水平直接影響本縣域教育改革發展、教育質量提升和廣大群眾的教育滿意度、獲得感。以往學界對縣級教育領導這一群體關注很少，我們認為通過對他們進行調查研究，可直接反映中央和上級黨委政府教育決策部署的貫徹落實情況。

調研發現，縣級教育領導學歷均在本科以上，專業素質較高；他們都經歷過多崗位鍛煉，行政管理和決策經驗豐富；九成接受調查者年齡在41～55歲之間，年富力強；近6成接受調查者有一年及以上任教經歷，對基礎教育有較深入的理解；他們的教育決策法治意識和調查研究意識較強，重視教育行政決策咨詢的功能和價值。無疑，他們是本區域教育事業科學發展的引領者和推動者、辦好人民滿意教育的重要依靠者，是一支值得信賴的干部隊伍，這是我國教育改革發展和黨的干部隊伍建設的可喜成果。

此外我們也發現，受本地經濟社會發展水平、縣級教育決策機制、教育決策環境和教育領導決策素質等主客觀因素制約，縣級教育領導雖身處本地教育系統“高位”，卻對進一步提升教育決策的科學化、民主化、法治化水平有一些無可奈何；一些縣級教育領導雖有教育抱負，但也只能“戴著鐐銬起舞”。這提示我們，進一步提升縣級教育決策的科學化、民主化、法治化水平不僅僅是縣級教育領導的事情，還需要相應體制機制的跟進和全社會的理解支持。

希望各級黨委、政府做好本地教育綜合改革頂層設計，優先理順縣級教育決策體制機制，優化縣級教育決策環境，充分調動縣級教育領導和廣大學校、師生、教育專家、教育研究者（機構）、家長等方面的積極性、主動性和創造性，廣泛借鑒吸收各地先進教育決策經驗和做法，進一步提升教育決策的科學化、民主化、法治化水平。