論如何正確認識改革與法治的關系

吳波 張雯

十九大報告將全面深化改革與全面依法治國納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略。那么改革和法治究竟是什么關系？黨的十八屆三中全會在部署全面深化改革中提出了“法治中國”的目標，四中全會明確要求全面深化改革必須全面推進依法治國，兩次全會清晰地向我們勾勒出法治和改革的內在邏輯聯系，這就是法治保障改革、改革促進法治。

改革開放初期，我們國家在農村土地、城市建設、高等教育等領域出臺了一系列重要措施，比如家庭聯產承包責任制，深圳的土地使用權改革等。這些改革當時沒有法律可循，甚至是違反當時的憲法，但事實上這些改革卻極大地推動了中國的發展，是富有中國智慧的改革方法。這種“先破后立”的改革模式有著特殊的社會環境，當時全社會的任務是夯實經濟基礎，改革開放與法治建設同時進行，法制尚未形成體系，那時要求其嚴格依照憲法法律進行恐怕不現實的。今天我們的改革和法治又該如何進行？進入新世紀，我們明確了法治是治國理政的基本方式，實現了從無法可依到有法可依的歷史性轉變，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經形成，各項事業發展步入法制化軌道，法治建設已經上升到建設法治中國的高度和階段，社會主義法治精神逐步深入人心，這個時期恐怕就不宜再用違憲或違法手段進行改革了，換句話說，我們現在有條件也有必要實現法治引領改革，做到改革決策與立法決策的協調同步。今天改革的環境、任務也發生了諸多變化，多元利益關系的理順、不同利益訴求的平衡，都需要我們稟持法治原則做出公平公正合理的安排。這就要求改革在法治的框架中推進。特別是改革開放四十年，我們得到重要經驗之一是：唯有改革與法治和諧并進，才能降低改革的風險和成本，讓改革不忘初心，讓法治建設在改革中不斷完善。正因為此，四中全會特別提出了“重大改革于法有據。”也就是說重大的改革舉措，要先立后破。改革只有得到法律授權，按照法律程序進行，具備充分的法律依據，才可以進行。通過法治的力量確保改革沿著法治軌道運行，法治于改革，不僅是規范和控制，更是指引與保障。同時立法也需要跟上改革步伐，對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止，出現了新情況新問題，要通過立法來給出回答。行之有效、形成共識、經驗成熟的改革舉措，需要將之上升為法律制度、轉化為國家意志，使其成果得以鞏固。改革為法治注入新的活力，一定程度是法治不斷完善的動因和條件。

此次監察體制改革正是體現了用立法來引領和推動改革的思路，讓人們看見法治與改革的無縫對接、相得益彰。中紀委作為黨的機構，通過黨的紀律、規矩反腐敗，規范全黨黨員的行為，這是十八大以來黨內監督“全覆蓋”的意義。可是從另一個方面來說，有很多公職人員、公權力的腐敗問題，黨內外利益勾連，光靠紀委、靠黨內監督明顯覆蓋不了。黨的紀律、規矩約束的是8900萬黨員、430萬黨組織，不能約束非黨人士和組織，他們的問題，中紀委要不要管呢？既然黨領導一切，當然要管，但這中間必須要有個“轉換接頭”，也就是設立國家層面的監察制度來管。這是這項重大政治改革要進行立法和國家機構設立的原因所在。這項改革的目標是要整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，建立集中統一、權威高效的國家監察體制。凡屬重大改革都要于法有據，全國人大常委會先是一個授權決定，在北京、山西和浙江開展國家監察體制改革試點，暫時調整適用相關法律，從體制、機制、制度建設上先行先試，為改革試點工作提供法治依據；今年的3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》，運用立法，助力這項重大改革走上快車道。

中國改革的方向已經明確、不會動搖；中國改革的步伐堅定向前、不會放慢。在改革進入“攻堅期”、“深水區”的歷史新階段，如何發揮好法治的引領和推動作用，關系改革能否順利推進，更關系改革成果能否鞏固持久。這就要求立法要主動適應改革發展需要，加強對相關工作的協調，科學民主依法立法，堅持科學發展觀，以人為本，貫徹社會主義核心價值觀，把公正、公平、公開的原則貫穿到立法的全過程，使立法符合憲法的精神、反映人民的意志、得到人民的擁護，確保在法治軌道上推進改革。如何立足實際、把握規律、提高立法質量，切實保證立法的科學性、及時性、針對性、有效性，是更好發揮立法引領改革作用必須解決的首要問題。

《立法法》修改后，擴大立法主體，賦予了設區的市立法權，打破全國“一刀切”的立法格局，使得地方具有更多的自決自治權，以制定出更加適合區域特色的治理方案，這是國家在治理現代化道路上邁出的堅實的改革步伐。雖然地方立法在國家立法體系中處于補充地位，但地方立法絕不應該照抄照搬上位法，而失去地方立法的地方性、創制性、針對性和操作性。地方立法的地方特色就是在法治的框架里反映當地的個性、特殊性。地方立法是要解決本地實際問題，要有效對接本地經濟、政治、文化、社會、風俗等對立法的客觀需求。地方特色中的“特”不是搞特殊化，如果地方立法機關借地方特色之名，行地方保護主義之實，將地方保護主義法制化，就是使地方立法誤入歧途。地方立法引領地方改革，一要大興調研之風，緊扣地方治理需要、民生保障需求，搜集掌握第一手資料，發現問題；二要深入思考和分析，透過現象看本質，問政于民、問需于民、問計于民，集眾智；三要按照法定程序，以法律為載體，積極尋求解決地方問題的治本之策。

當前的改革只能是在法治之下的改革，而不可能是拋開法治另搞一套的改革。而實踐中，一些干部出現了“改革為主、法治為輔”、“改革有功、法治無利”、“搞定就是穩定、擺平就是水平”的思想，出現了“以前干事無法卻有法，現在是有法卻無法”（以前辦事沒有法律法規，但是有辦法；現在法律法律健全了，制度細了、規矩多了，事情不好辦、工作不好干）的抱怨，一些地方或部門為了推行改革出臺了一些違反上位法的規范性文件，出現地方爭利、部門壟斷、有令不行、有禁不止等現象，甚至借改革之名行違法之實，讓改革失去科學性與公信力，引起群眾的不滿。這些問題的源頭正是對改革與法治關系的錯誤認知。各級領導干部必須把握好改革與法治的辯證統一關系，牢牢樹立依法辦事的理念，堅決杜絕和糾正錯誤觀念，運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，堅守法治底線，加快改革步伐。

（作者單位：鎮江市委黨校）