階梯式全周期移民生計恢復模式及其在老撾南甌江一期項目中的應用

(中國電建集團海外投資有限公司，北京 100048)

1 研究背景

在“一帶一路”倡議的互通互聯下，越來越多的中資企業開始了全球化投資，成為全球能源行業最主要的參與者之一。然而，在能源開發尤其是水電能源開發過程中，移民問題受到了越來越多的關注。如今的移民問題不再僅是如何補償、如何安置，更多的是關注如何對移民安置后的生計進行恢復和發展。因此，探索海外水電項目移民生計恢復新模式成為當下必要課題。結合海外水電項目實踐，并借鑒國內移民生計恢復經驗，文章創新性地構建了階梯式全周期的移民生計恢復新模式，并通過在老撾南歐江一期水電項目中的應用反饋了較好的效果，可為今后探索和發展更為適合國別要求的移民生計恢復模式提供參考。

2 階梯式全周期移民生計恢復新模式構建

2.1 新模式構建的原則

2.1.1 因地制宜原則

立足當地實際自然和生產條件，以及移民生產生活習慣、特點，有區別性、針對性地制定生計恢復和發展實施方案，盡可能多地利用和挖掘本土性的特色資源，避免外部資源引入帶來的相容性差、接受度低的問題。

2.1.2 分類規劃原則

鑒于移民安置所在地區和移民自身差異性的存在，規劃不能“一刀切”式地按照一種模式進行，需要針對安置區特點和移民生計需求將不同類型的發展模式進行有機組合，以主、輔方案相結合的方式，確保規劃方案的全面性和充足性。

2.1.3 分期規劃原則

采用階梯式的分期原則規劃，以搬遷后基本生活條件能夠恢復、短期基本生活條件有所提高、中期家庭標準逐步實現脫貧、長期生計能力得到可持續發展為標準，短、中、長期規劃相結合，實現階梯式、漸進性和可持續的發展目標。

2.1.4 可持續發展原則

從目標制定的長久性、方案實施的延續性、發展要求的階段性等方面出發，要求方案規劃覆蓋移民生計恢復的全周期，能夠在不同周期階段發揮不同作用，并在長期實施下確保移民生計能力不間斷，生計發展可持續。

2.2 實施機制

根據分期、分類和可持續原則，將移民生計恢復模式按照短、中、長期的周期進行設計，并從階梯式和漸進式的角度，將移民生計恢復模式分為兩個階段六個周期如圖1所示。

圖1 階梯式全周期移民生計恢復新模式實施機制曲線

2.2.1 階段Ⅰ生計恢復階段

階段Ⅰ可細分為兩個周期，即緩沖期和恢復期，從移民搬遷后約持續1～2年時間。由于搬遷、生產資源受淹、就業問題等客觀因素的影響，根據經驗曲線，恢復初期生計水平會有一定的降低，因此，該階段重點開展生計恢復工作，主要通過口糧和現金補助的形式，同時輔助配套必要的生計恢復設施和配置新的生計土地資源等為措施，幫助移民搬遷后生計能力不降低。

2.2.2 階段Ⅱ生計發展階段

階段Ⅱ可細分為四個周期，即過渡期、起步期、高峰期和穩定期，從生計恢復期目標完成后開始約持續10年時間。該階段重點開展生計發展工作，通過多元模式有機組合實現移民生計發展目標。進入發展階段的過渡期，約用1～2年的時間，通過改善其基礎設施條件，配合適當的培訓，實現其生產能力的恢復，恢復目標也以在達到原生活水平的基礎上，逐漸再提高20%～40%。其后，在3～6年內，通過項目扶持、技術援助、聯合發展等多元方式幫助移民生計發展，并明顯改善其生活條件和水平，將目標值設定為達到原有水平的160%～180%。當生計發展逐步穩定后，移民的生計恢復和發展工作將進入穩定期，結合項目所在地區的經濟發展規劃，更多加強外部資源供給和條件改善，促進移民的產業發展，以最終實現生計目標達到搬遷前的200%。

2.3 實施程序

由于新模式是分期、分階段開展的，因此，其實施程序也應分階段開展。具體實施程序如圖2所示：

圖2 階梯式全周期移民生計恢復新模式實施程序

2.3.1 階段Ⅰ：生計恢復期

第一步，根據移民生計能力情況，確定恢復期恢復目標和時間，并對移民村基礎設施條件和生計資源情況開展初評估工作，比選確定恢復模式和輔助生計恢復項目。

第二步，提供移民基本口糧補助費用，協調開展生計土地測量和分配工作，為移民提供新的生計土地資源。

第三步，在口糧補助發放期間，輔助修建生計設施等，通過政府監督其開展恢復種植工作，以口糧種植為主，經濟作物種植為輔。

第四步，在口糧補助發放結束后，由業主和政府，或聘請的第三方評估機構，對移民生計恢復效果進行評估，其中，對未能達到目標的將延長口糧補助期；對已達到目標的移民村，將進入階段Ⅱ生計發展期，開始實施發展項目。

2.3.2 階段Ⅱ：生計發展期

第一步，對于通過評估進入發展階段的移民村自然資源、設施條件以及移民家庭生計信息進行收集和分析，并開展移民生計發展項目意愿調查。

第二步，根據信息分析結果和意愿反饋情況，比選生計發展模式，確定發展實施方案。

第三步，開展現場調查和方案規劃工作，最終方案需由東道國政府批復通過。

第四步，實施批復后的方案，并從內、外部兩個維度分別開展全過程獨立跟蹤監測工作。

第五步，開展階段性效果評估，并針對評估結果修正或調整實施方案。

第六步，最終評估。發展期結束，由業主和政府，或聘請的第三方評估機構，對移民生計發展效果進行評估，其中，對于未能達到目標的，找出原因并延長項目發展期時間；對于達到目標的，申請由政府頒發最終的完成證明。

2.4 保障措施

2.4.1 資金保障

建立專項生計恢復和發展基金，?？顚Ｓ?，并根據不同周期階段設置預算，用于不同生計發展項目的實施和管理。

2.4.2 技術保障

一方面，成立具有層次性的專項管理和實施機構，對口管理、責任到人，按照模式規定的機制和程序有針對性地實施移民。另一方面，與地方政府合作，依托于政府的整體社會經濟發展規劃要求，在政府技術人員的指導下開展具體工作；并與咨詢類機構或公司合作，從管理和實施方面提供技術、技能的咨詢和支持。

2.4.3 學習培訓

多方聯合，發揮各方之長，不定期開展培訓，并在移民村設置技術站，以方便對移民生計項目實施指導。另外，通過簡單易懂的方式讓移民了解生產技能，提高生產能力。

2.4.4 跟蹤監測

聯合政府建立長期、動態的聯動監測和評估機制，定期對移民村生計發展項目的效果進行評估，根據評估結果及時對方案進行調整或優化，并通過政府的外部監督，加強相關管理，確保項目實施的高效。

3 新模式在老撾南歐江一期水電站項目的應用

3.1 南歐江一期項目移民影響概況

南歐江是湄公河左岸老撾境內最大支流，全流域共規劃設計7個梯級電站，分兩期開發，一期項目開發二、五、六級三個電站，共規劃設計9個移民永久性集中安置點，涉及22個村莊819戶移民搬遷。

3.2 實踐效果

借助階梯式全周期移民生計恢復新模式，南歐江一期項目移民生計恢復工作已初步完成階段Ⅰ的恢復工作，正在過渡進入階段Ⅱ。通過階段Ⅰ的實施，南歐江一期項目已累計提供口糧補助資金近百萬美元，為移民恢復至原有生活水平提供了充足的資金保障，同時，根據不同階段的規劃內容和目標，南歐江一期輔助修建了數十個基礎設施項目、生計恢復配套項目等，多元化地推進了移民生計恢復工作。

從實施效果上看，口糧資金確保了其搬遷后生活水平不降低，生活有保障。對外交通道路的修建，不僅改善了移民村道路不通、對外交流不暢的落后條件，而且讓大山深處從未通過公路的村莊通上了公路，大大增強了移民村的交通便利性，沿途中，村民也開始經營商店、飯館，收入渠道得到了拓寬。生計恢復道路的修建，一方面解決了原村莊淹沒線上剩余可利用資源的再利用問題，方便了移民種植和減少了土地資源的浪費；另一方面，為其開展生計工作實施提供了交通便利性，提高了機械化種植的程度。通過改善移民村周邊基礎設施條件，如：修建排水設施、供水設施、灌溉設施，為移民的生活生產能力提升創造了條件。引入了咨詢與監督服務的南歐江一期，讓政府參與到生計恢復的規劃、指導和監督工作中，不但讓業主透徹了解了政府對移民村的發展要求和愿景，也更切合實際、因地制宜地指導開展了生計恢復和發展規劃。

4 結 語

階梯式全周期的移民生計恢復模式是在傳統以補償為主的生計恢復模式上的創新。結合移民生計恢復的經驗曲線和周期特征，分階段、漸進式地規劃設計和實施移民生計恢復工作，并通過輔助項目、設施、培訓、獨立監測等措施，多元化、全方位地保障了移民在生計恢復的同時，也能夠具備可持續發展的條件。在結合不同國別法律政策和移民特點的基礎上，以該模式作為基礎模型，通過改造、變換、優化等方式，可以創新出更多的具有針對性的新型移民生計恢復模式，為海外水電開發移民生計問題解決提供參考。