安徽省農田水利“最后一公里”問題探析

【摘要】近年來，安徽省加大小型農田水利工程改造提升工作，取得了良好的成效，但是據調查，農田水利“最后一公里”問題依然存在。筆者對我省農田水利“最后一公里”存在的問題與原因進行探討，并提出一定的對策建議。

【關鍵詞】農田水利；最后一公里；安徽省；對策

引言

農田水利“最后一公里”，是通俗的說法，泛指農田田間最末一級灌溉、排水系統及相應的工程設施，包括：灌溉渠、排水溝及與之相配套的閘、橋、涵、塘壩、泵站、機井、節水灌溉設施等。農田水利“最后一公里”不暢通、不完善，直接影響農田的灌溉、排水，直接影響農作物生長，直接影響農業生產。根據安徽省實際，農田水利“最后一公里”是指支渠到田間的灌溉系統和田間到大溝的排水系統及相應的配套設施。

經過多年來建設，全省已初步形成了較完整的農田灌排工程體系，農田水利基礎設施不斷改善，為保障國家糧食安全做出了重要貢獻。截至2015年底，全省共建設萬畝以上大中型灌區533處，從灌區大小看，其中30萬畝以上大型灌區9處，5～30萬畝重點中型灌區97處，5萬畝以下中型灌區427處，總設計灌溉面積3848萬畝。從小型水源工程看，建成小型水庫5697座，總庫容30.45億m3，設計灌溉面積727.3萬畝；修建各類塘壩蓄水工程61.73萬口，塘容48.9億m3，灌溉面積1285萬畝；發展機電井26.68萬眼，灌溉面積約1500萬畝；建成農業排灌泵站2.05萬處、總裝機227.25萬kW，機電排灌面積約4500萬畝。但是由于工程老化、失修等原因，支渠到田間的灌溉工程和田間到大溝的排水工程不配套的問題還比較突出，農田水利“最后一公里”問題仍然沒有得到徹底解決。

1、農田水利“最后一公里”問題存在原因分析

盡管我省農田水利建設取得了巨大成就，尤其是2013年以來開展了小型水利工程改造提升工作，實施 “5588”行動計劃，采取以獎代補的方式，調動鄉鎮、村及農民和新型農業生產經營主體的積極性，對于塘壩、泵站等8類工程進行了改造提升，取得了很好的效果。但由于到田間的配套工程未能得到徹底治理，獎補及整合資金不足，管護經費難落實，運行管護不到位等原因，農田水利“最后一公里”問題仍沒有完全解決。

一是農田水利抗災標準還比較低，基礎依然薄弱

雖然農田水利骨干工程體系已初步形成，但基礎依然比較薄弱。主要體現在：①標準比較低，很多工程建于上世紀五十～七十年代的“大躍進”、“學大寨”時期，標準較低。②骨干工程到田間工程不配套，整體效益不能充分發揮。③管理跟不上，工程老化、失修嚴重，效益衰減。

當前，農田水利的防災減災興利能力和標準，與現代農業發展和美麗鄉村建設要求相比，還有很大差距。現有灌排骨干工程體系雖然已經初步形成，但田間溝渠淤塞、中小溝排水不暢等現象依然普遍存在，目前全省尚有近一半的耕地灌溉保證率不高或無灌溉設施，部分易澇地區達不到除澇標準，多數灌排工程配套不完善，建筑物與設備老化失修較嚴重，部分溝塘渠道淤塞，調蓄容積減小，水質下降，水環境承載能力較低。上世紀八十年代以前排灌渠系所建配套建筑物標準低，部分老化失修嚴重，完好率在60%左右，不適應現代農業生產發展需求。目前，全省尚未建立“合理分配、定額管理、計量收費、以水養水”的水價形成機制，農業用水仍然采取粗放管理方式，群眾節水意識較為淡薄，灌區干、支渠道滲漏現象嚴重，作物灌溉多數采用大水漫灌、串灌方式，農業用水效率較低。

另外，由于極端洪澇災害影響，小型水利工程受到不同程度的損毀，原先完好的工程部分被沖毀，需要再次修復改造。以2016年的洪澇災害為例，造成長江流域合肥、安慶、宣城、黃山、蕪湖、池州、銅陵、馬鞍山、滁州、六安、淮南市11市73縣（市、區）不同程度受災。據統計，小型水利水毀工程需維修經費約為33.8億元。盡管多數水毀工程已得到應急修復，但其工程標準還比較低。

二是農田水利投入機制還不健全，投入依然不足

從建設來看，政府投入雖然持續增加，但與實際需求還有很大差距；由于農業的投入產出比較效益低，農民投入積極性不高；由于農業抗御自然災害的風險大，新型農業生產經營主體投入農田水利的能力有限，積極性也有限；由于支農涉水項目管理渠道和要求不同，整合資金難以落實。從管理來看，管理維護經費投入不足，工程投入使用時間不久就出現老化、損壞等問題。

近年來，農村新型農業經營主體快速發展，土地流轉規模逐步擴大，雖然政府積極引導社會投資主體參與農田水利工程改造提升，但總體投入意愿不強、積極性不高，特別是對于一家一戶分散經營的群眾籌資難度更大，農田水利多元投入機制尚未形成。按照《安徽省小型水利工程改造提升規劃》，“八小水利工程”投資400.23億元，年均80億元。其中各級農田水利資金補助和村集體、受益農戶、新型農業經營主體自籌承擔總投資50%，其余50%由農業綜合開發、土地整治、新增千億斤糧食生產能力、“一事一議”財政獎補和扶貧開發、現代農業發展、江淮分水嶺綜合治理等支農涉水項目資金承擔。四年來，實際完成投資360.8億元，其中整合項目資金投入143.8億元，占總投資約1/3，與規劃投資占比1/2有一定差距。其次，由于地區經濟發展不平衡等多種因素，少數地方財政配套不能足額到位，直接造成工程完成數量減少或者工程標準降低。此外，各級涉農涉水部門均有相關的農田水利設施建設資金，但由于各自項目要求不同，整合也多是流于形式，難以形成合力。據問卷統計結果，50.0%的縣級水行政主管部門、56.0%的鄉鎮政府、86.0%的行政村、82.5%的大戶、78.5%的農民群眾認為當前小型水利工程改造提升存在的最主要問題是各級財政投入不足。

三是農田水利管理維護還不到位，管護依然薄弱

除新建的工程外，原有的小型農田水利工程普遍存在產權不明晰，管理主體不明確，管理人員不到位，管理維護經費不落實等問題，造成工程管理維護薄弱，不能長久發揮效益。

總體上，全省基層水利服務機構普遍存在能力建設及管理水平不高，辦公條件比較差，人員編制存在混編、混崗，年齡結構老化，專業水平較低等問題；農民用水合作組織創新發展不夠，自身造血能力不足，難以實現良性運行。此外，作為公益性或準公益性的小型農田水利工程，財政資金對管理的投入一直不足，而作為主要收入來源的水費收繳一直是困擾水利工程管理單位發展的一個難題，也是嚴重影響水利工程發揮應有效益的重要因素。按照《安徽省小型水利工程改造提升規劃》，“八小水利工程”共需管護投資27.95億元，年均5.59億元。據統計，四年來共落實管護投資約16.6億元，其中中央下達管護投資約5.1億元，地方籌集管護投資11.5億元。管護投資落實與規劃有較大差距，主要原因是：地方財力不夠，管護資金財政補助有限；因整合項目資金達不到規劃比例，所以計提管護資金達不到要求；小型水利工程管護社會化投入積極性不高等。

2、農田水利“最后一公里”問題解決思路

一是問題導向、分類施策。圍繞推進供給側結構性改革，補齊水利短板，重點解決農田水利 “最后一公里”問題。根據各地自然條件、經濟社會發展水平，水利現狀及存在主要問題，制定切實可行的規劃建設目標和發展速度，因地制宜確定工程布局與建設內容，做到建成一片，發揮效益一片。

二是系統規劃、成片治理。堅持水安全、水生態、水環境統一謀劃，同步推進，全面系統整治；以小型農田灌排片區為單元，灌溉、防洪、除澇、水環境與水生態保護綜合規劃，點、線、面結合，集中連片治理。使農田灌排系統大中小微銜接、建設標準一致，保證農田旱能灌、澇能排。

三是建立臺賬、明確任務。以小型灌排片為單元，造冊立檔，建立臺賬。明確各灌排片工程建設任務與實施年份，明確年度任務，落實到片區和明確責任。各級水行政主管部門要全程跟蹤問效，動態掌握情況，加強工作指導。各級要制定科學的考核辦法，嚴格考核驗收，督促任務按質如期完成。

四是建管并重，創新機制。突出縣級以上人民政府水行政主管部門和其他有關部門主導作用，加強農田水利工程專業化施工、社會化建設指導，按照“產權有歸屬，管理有載體，運行有機制，工程有效益”的要求，建立健全適應新型農業經營體系要求的農田水利管理體制。建立健全規劃引領機制，創新農田水利建設機制，強化行業監管和技術指導，深化農田水利設施產權制度及投融資體制改革。

3、分區治理對策

以小型農田灌排區域或行政村為單元，系統治理，突出重點，成片推進。分區治理對策為：淮北平原區以大中溝為單元，加強重點平原洼地治理，改善低洼易澇地區的排澇條件，突出中小溝疏通整治和閘橋涵配套；合理開發淺層地下水，加強井灌管道輸水系統建設；因地制宜，開展大中溝建閘蓄水試點，實施溝口建閘、溝河連通，增加灌溉水源，補充地下水。江淮丘陵區以大中型灌區支渠、小型獨立灌區為單元，突出骨干渠系節水改造及建筑物配套，加強塘壩、泵站等水源工程建設改善水源串聯條件，提高水源調蓄能力。沿江圩區重點以圩口或排水區為單元，開展河溝綜合整治與排灌泵站更新改造，實施灌區配套改造，加強圩堤達標建設。皖南、皖西山區以山洪溝、小水庫及大山塘為單元，綜合考慮涵養水源、生態建設，突出河道整治與攔河堰壩、引水干渠建設，加強節水設施建設，同時提高防洪標準。

綜合考慮地形、水源條件、灌排工程體系與特點，具體實施可按淮北大溝灌排片、一般中型灌區及小型灌區（或行政村單元）、大型與重點中型灌區支渠灌溉片、圩區（含低洼易澇區）四種類型劃分小型灌排區進行分片分年推進。

管理上，以鄉鎮水利站為龍頭，推進基層防汛抗旱專業化、社會化服務組織建設，因地制宜地發展多種形式的新型管護組織，完善全省小型水利管理體系和水利科技推廣服務體系，進一步提升小型水利工程管護專業化、社會化、組織化服務能力和水平。

作者簡介：曹成（1984.3—）男，工程師，主要從事農田水利和水土保持相關工作。