當好依法行政的“參謀”和“助手”

李林 王宗旗

【摘要】開展公職律師工作，建立一支政治堅定、業務精湛的高素質公職律師隊伍，不斷完善公職律師制度，加強公職律師的有效保障，才能充分發揮公職律師在推進依法行政中的重要作用，為協調推進“四個全面”戰略布局、實現“兩個一百年”的奮斗目標提供優質高效的法律服務。

【關鍵詞】公職律師 依法行政 制度建設 【中圖分類號】D926.5 【文獻標識碼】A

公職律師制度作為國家治理體制的重要組成部分，是推進和服務依法行政、建設法治政府的一項重要制度設計。在這個制度基礎上，充分發揮公職律師的應有作用，對于提高行政機關依法行政的能力和水平，促進公職人員依法辦事，具有重要意義。

公職律師是新時代全面依法治國和依法行政的重要力量，應加強公職律師的政治建設、制度建設

黨的十八屆四中全會提出，“全面推進依法治國”，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。公職律師本質上姓“公”、姓“黨”，是國家法治工作隊伍的有機組成部分，承擔著服務推進全面依法治國和依法行政的歷史重任。公職律師參與和服務依法行政，應當毫不動搖地擁護中國共產黨、擁護憲法，具備較高的政治素養，懂國情、高站位、講覺悟。公職律師的公務屬性要求其嚴格身份準入與條件設置，如參照政府法律顧問制度模式，公職律師原則上應當是中共黨員；在公務工作機制上還應遵循決策長官制與集中決定制等，做到公職化的運行和規制。公職律師的律師屬性，要求其以法律專業化、知識化、職業化為根基，懂業務、精技術、守規范。公職律師是律師隊伍的重要組成部分，應當接受法律、政策、規范性文件多重規制，并納入“兩結合”管理體制。公職律師的制度安排與角色特征，決定了其當好依法行政的“參謀”和“助手”必須具有政治、法律、行政與社會的精準定位。

公職律師服務法治政府建設，當好依法行政的“參謀”和“助手”，應當有一整套行之有效、簡便易行的制度和程序。例如，制定和健全公職律師為有關重大決策、重大行政行為提供法律意見的制度；公職律師參與有關法律法規規章草案、黨內法規草案和規范性文件送審稿的起草、論證的制度；公職律師參與有關合作項目的洽談、協助起草、修改重要的法律文書或者其他重大合同的制度；公職律師為處置有關涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發事件等提供法律服務的制度；公職律師參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務的制度，等等。用制度和程序規范保障公職律師依法有效履職，確保其真正當好依法行政的“參謀”和“助手”。

充分發揮公職律師作用，應加強公職律師的能力建設、隊伍建設

公職律師須緊扣依法行政的職能職責，不斷提高自己的能力和水平，在服務依法行政法律事務中，應當“參”其所需、“謀”其所欲、“助”其所有、“手”其不夠。例如，在立法方面，公職律師應當加強參與和服務立法的能力，通過參與立法項目的提出、立法草案的調研和論證、立法草案的修改和完善、立法聽證會、專家咨詢會等活動，服務民主科學和依法立法，從而盡其所能地為依法行政的“善治”提供“良法”前提。又如，在決策方面，公職律師應當提升參與行政和重大事項決策的能力，根據依法行政的合法性、合規性、合理性、程序正當等原則要求，賦予其對規范性文件、重大決策和重大事項等程序上的審查權甚至“一票否決權”。

由于公職律師的公職人員（實質為公務員）屬性，應當比照《中華人民共和國公務員法》進行管理和保障。但《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國律師法》等尚未專門對公職律師作出明確規定。公職律師按照公務員地位與待遇執行的同時，還應當在《中華人民共和國公務員法》或《中華人民共和國律師法》中設專門章節對公職律師制度作出全面規定。圍繞依法行政中公職律師的作用發揮，加強公職律師隊伍建設：第一，應當進一步強化公職律師身份、地位、職能職責的雙重屬性，充分發揮公職律師參與依法行政的主體性作用；第二，應當進一步完善公職律師的地位、職能、職權、薪酬、考評、升遷、懲戒等制度，使公職律師的權力與責任、權利與義務、功能與地位等更好統一起來；第三，應當破除對政府機關律師角色的“神話”或“妖魔化”，理性看待公職職律師應有的“參謀”“助手”作用，為其提供區別于一般公務員的特別保障機制；第四，應當加強公職律師的培訓和培養，不斷提高其政治素質、道德修養和法治素養，增強公職律師服務依法行政的專業能力和法治水平；第五，應當設置公職律師、社會律師、政府法律顧問之間，以及公職律師與廣義法律工作者（政法機關及仲裁、調解、公證、鑒定等人員）之間雙向的流動與銜接溝通機制，把公職律師做成喜歡當、愿意當、能夠當、搶著當的職業，不折不扣的“香饃饃”。

公職律師當好依法行政的“參謀”和“助手”，應加強公職律師的履職保障

從形式上看，中央和國家機關部委、縣級以上各地黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師的要求基本得到落實。一些省份還出臺了實施意見與細則，專門規定設立公職律師的基本條件、流程、范圍與監管內容，但實踐中還存在公職律師雖設立但實質上“形同虛設”的現象。公職律師當好依法行政的“參謀”和“助手”，是全面依法治國中的一項政治任務，必須解決好依法行政的領導者、決策者與重要參與者——公職律師之間的關系問題。如果沒有依法行政領導者、決策者的理解、支持和配合，公職律師是不可能一廂情愿地當好依法行政的“參謀”和“助手”的。例如，實踐中個別政府部門的主要領導人“拍腦袋”擅斷決策，懶政怠政解政，不保障公職律師的權利，不重視公職律師的意見，甚至公然“管、卡、壓”，視公職律師正當履職為障礙，有違公職律師的設立初衷，導致公職律師的作用無法實現。因此，應當從以下方面切實加強對公職律師當好依法行政“參謀”和“助手”的保障：一是在政治保障方面，要充分信任和依靠公職律師，放手提拔使用他們，做到用人不疑、疑人不用；二是在制度保障方面，要根據黨中央關于國家治理體系現代化和深化依法治國實踐的總體戰略部署，結合公職律師制度建設的具體實踐，加快形成一整套科學系統、高效完備、良法善治的公職律師制度體系；三是在經費待遇保障方面，要加快實現公職律師經費、待遇與一般公務員相對分離，借鑒社會律師委托流動性、辦理個案化、范圍多樣化等經驗，實行體制內個案、專案、類案的補貼津貼激勵機制。

公職律師作為中國特色社會主義法治隊伍的重要成員，不僅是服務和推進依法行政、建設法治政府的重要“參謀”和得力“助手”，也是推進全面依法治國、建設法治中國的參與者、建設者和推動者。開展公職律師工作，建立一支政治堅定、業務精湛的高素質公職律師隊伍，不斷完善公職律師制度，加強公職律師的有效保障，才能充分發揮公職律師在推進依法行政中的重要作用，為協調推進“四個全面”戰略布局、實現“兩個一百年”的奮斗目標提供優質高效的法律服務。

（作者分別為中國社會科學院學部委員、法學研究所原所長；四川省律師協會監事長、四川明炬律師事務所主任）

【參考文獻】

①魏哲哲：《公職律師，當好依法行政的參謀和助手》，《人民日報》，2018年5月30日。

責編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航（見習）