川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)利益共享機(jī)制探索

王傳明 邵展翅

[摘 要]水電工程是一個涉及政府、業(yè)主、移民等多主體多維度的系統(tǒng)工程。文章基于川藏少數(shù)民族地區(qū)水電工程開發(fā)戰(zhàn)略地位，從定性角度探討政府各職能部門之間、政府與業(yè)主之間、業(yè)主與移民之間關(guān)于水電工程利益的博弈，提出適宜民族地區(qū)水電開發(fā)利益共享機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]川藏少數(shù)民族地區(qū)；水電資源開發(fā)；利益共享機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.028

川藏少數(shù)民族地區(qū)具有旅游、礦產(chǎn)、生物等多樣化資源，然而因為技術(shù)、資本、人才等因素的影響，在資源發(fā)掘與運(yùn)用方面依舊較為滯后，當(dāng)?shù)卣畬⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展寄希望于資源開發(fā)，需要采取合理的政策措施。加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程，必定會牽涉多種利益關(guān)系的改變。怎樣協(xié)調(diào)多方利益，實現(xiàn)共贏發(fā)展，不但關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡增長，還對民族地區(qū)社會的安定有不可忽視的影響。怎樣構(gòu)建資源開發(fā)利益共享體系、處理好資源開發(fā)利益共贏問題是目前川藏少數(shù)民族群眾脫貧致富、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)亟待解決的問題。

1 川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)戰(zhàn)略地位

川藏少數(shù)民族地區(qū)水電開發(fā)是推進(jìn)當(dāng)?shù)乜缭绞桨l(fā)展的需要。水電工程的建設(shè)將極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)夭貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，將該地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，提高庫區(qū)周圍少數(shù)民族群眾的生活水平和經(jīng)濟(jì)收入，在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)及社會穩(wěn)定中發(fā)揮積極作用。

川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)符合國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，是國家能源建設(shè)和滿足“西電東送”接續(xù)電源的需要。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》（國辦發(fā)〔2014〕31號）指出：大力進(jìn)行水電開發(fā)，在妥善安置移民、有效保護(hù)自然環(huán)境的基礎(chǔ)上，將瀾滄江、雅礱江、金沙江、大渡河等為核心，有序開展水電工程建設(shè)。

川藏少數(shù)民族地區(qū)水電資源開發(fā)有利于節(jié)能減排，保護(hù)環(huán)境。“優(yōu)化發(fā)展、提高效率、保護(hù)環(huán)境”是我國電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的基本取向，電站投入運(yùn)行以后能夠節(jié)約諸多標(biāo)準(zhǔn)煤，降低氮氧化物、二氧化碳等物質(zhì)的排放，在生態(tài)治理方面有明顯成效。

2 民族地區(qū)水電資源開發(fā)中利益主體間的博弈分析

2.1 地方政府和企業(yè)間的博弈

地方政府和企業(yè)的矛盾點具體體現(xiàn)在，地方政府怎樣均衡本身職能和業(yè)主這個利益有關(guān)方的利益上。地方政府和投資企業(yè)間交往最緊密，關(guān)系也比較復(fù)雜。這是由于地方政府是社會安定與市場穩(wěn)健前進(jìn)的推動者與監(jiān)管者。首先，應(yīng)當(dāng)維持良好的社會形象，有效推動生態(tài)治理與市政管理等有關(guān)工作的順利開展。其次，采用合理有效的方式處理各民族間的關(guān)系，細(xì)化各方面利益，確保地區(qū)社會的穩(wěn)定。最后，出于對自身利益的維護(hù)與追求，其更加重視維護(hù)投資企業(yè)的熱情，高效運(yùn)用市場要素來達(dá)到利益追求。

2.2 地方政府和移民之間的博弈

庫區(qū)群眾利益分配的實現(xiàn)離不開政府機(jī)構(gòu)的整體把控與協(xié)調(diào)。在水電項目施工過程中形成的多種侵害移民權(quán)益的矛盾沖突通常需要當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)。比如，水電項目開發(fā)過程中產(chǎn)生的移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致、補(bǔ)償水平過低、區(qū)域不平衡等有關(guān)問題。政府職能的最終目標(biāo)是為群眾提供服務(wù)，推動經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健增長，提升群眾生活質(zhì)量。

2.3 企業(yè)和移民之間的博弈

開發(fā)商與移民自建的關(guān)系存在一定的對立性。開發(fā)商通過投資水能可以獲取一定的利益，但會在一定程度上對庫區(qū)群眾的日常生活帶來一定影響。同時，開發(fā)商所進(jìn)行的各項開發(fā)活動中，一些在完成其利益目標(biāo)的同時，會造成一定程度的影響群眾的水資源使用權(quán)。保證庫區(qū)群眾水能的優(yōu)先使用權(quán)是開放商與移民沖突的核心。對庫區(qū)百姓水能使用權(quán)的補(bǔ)償大致包括兩個內(nèi)容：一是利益補(bǔ)償，對庫區(qū)群眾運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的方式加以補(bǔ)償；二是利潤分配，經(jīng)過分享水能開發(fā)后獲取的收益，給予庫區(qū)群眾一定的補(bǔ)償。但是我們難以以金錢來度量一些無形的侵害。比如庫區(qū)群眾的生活模式、群眾對家園的依賴、庫區(qū)群眾的文化架構(gòu)等。

2.4 資金來源部門和地方政府以及企業(yè)間的博弈

當(dāng)前，國內(nèi)大規(guī)模水電項目建設(shè)的資本源于金融機(jī)構(gòu)貸款、中央財政劃撥、企業(yè)自己籌措等渠道。我國水電項目建設(shè)大部分由企業(yè)業(yè)主進(jìn)行資金的籌措。金額巨大的貸款致使業(yè)主與金融機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生信賴危機(jī)。企業(yè)是否能得到信貸資金的重點，是企業(yè)是否能準(zhǔn)時償還本息。企業(yè)首先應(yīng)當(dāng)有強(qiáng)大的資本實力，這樣才能夠依托信貸資金進(jìn)行項目的建設(shè)。

3 民族地區(qū)水電資源開發(fā)利益共享機(jī)制建立

3.1 構(gòu)建對水電工程水資源產(chǎn)權(quán)的利益共享機(jī)制

產(chǎn)權(quán)的明確是構(gòu)建利益共享體系的基礎(chǔ)要素，水資源的產(chǎn)權(quán)主要包括經(jīng)營權(quán)、行政權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)。水資源的所有權(quán)歸屬于國家，經(jīng)營權(quán)歸屬于有關(guān)企業(yè)或者事業(yè)機(jī)構(gòu)，行政權(quán)歸屬于政府，使用權(quán)通常歸企業(yè)和群眾一同所有。因此在一定程度上居民的用水權(quán)也影響了水資源的配置。為此，水電項目開發(fā)企業(yè)，除了要對政府所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償以外，還應(yīng)當(dāng)共享部分利益補(bǔ)償給同樣具有使用權(quán)的相關(guān)群眾。

3.2 構(gòu)建水電工程開發(fā)企業(yè)與地方的利益共享機(jī)制

為了讓水電資源所處地區(qū)可以從資源開發(fā)活動中獲取到長效的收入，摸索水電能源所處地區(qū)以多樣化形式參股加入到能源開發(fā)活動中，讓能源所處地區(qū)可以享受能源開發(fā)的效益。另外，還可摸索由能源開發(fā)商扶持能源所處地區(qū)發(fā)展個性化產(chǎn)業(yè)的形式，經(jīng)過能源開發(fā)商的扶持，推進(jìn)其所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

3.3 構(gòu)建水電工程開發(fā)企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姷睦婀蚕頇C(jī)制

為實現(xiàn)水電項目的利益平衡，實現(xiàn)投入和回報的均衡，確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的順利達(dá)成構(gòu)建水電工程開發(fā)地區(qū)群眾共享項目建設(shè)成本的新機(jī)制。當(dāng)?shù)厝罕姂?yīng)基于其對資源使用權(quán)的合法權(quán)益，以投資者的角色長效享受項目建設(shè)成果。把本地群眾的補(bǔ)償投資轉(zhuǎn)變成水電開發(fā)商的成本投入，能夠讓群眾資金長效享受項目建設(shè)成果，為居民的收入提供穩(wěn)定的保障。將土地等資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗婇_發(fā)商的資本，水電資源對群眾基本生活有保證功能。具體表現(xiàn)為土地資產(chǎn)升值功能、后代繼承功能、獲取收入功能、提供就業(yè)崗位功能，將上述功能依托水電開發(fā)商的長期回報進(jìn)行補(bǔ)償。為此經(jīng)過將生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y，地方政府能夠有更多樣化的方式致力于群眾生活水平的提升。

3.4 構(gòu)建水電工程開發(fā)供電區(qū)和受電區(qū)的利益共享機(jī)制

構(gòu)建供電區(qū)與受電區(qū)間的利益共享機(jī)制是確保區(qū)域間的電力架構(gòu)合理化，實現(xiàn)地區(qū)水能與電能的科學(xué)合理開發(fā)的重要機(jī)制保障。具體而言：一是在開發(fā)過程中，經(jīng)過簽署長期合同，來健全雙方的利益共享機(jī)制，達(dá)成利益平衡。二是深入摸索供電區(qū)和受電區(qū)間的產(chǎn)業(yè)推動機(jī)制，供電區(qū)經(jīng)過對水能和電能進(jìn)行開發(fā)，為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地區(qū)運(yùn)送低廉環(huán)保的電能，為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供推動力，而受電區(qū)應(yīng)當(dāng)對供電區(qū)發(fā)展個性化產(chǎn)業(yè)予以資本與技術(shù)扶持等。

4 結(jié) 論

水電資源開發(fā)以及水電站建設(shè)涉及內(nèi)容廣泛，既包括前期調(diào)研、資金支持等內(nèi)容，也包括了后期的環(huán)境維護(hù)與社會維護(hù)等。本文基于川藏民族地區(qū)水電工程開發(fā)的現(xiàn)狀和特殊性，采用博弈論理論，從定性層面探討政府部門之間、政府與業(yè)主之間、業(yè)主與移民之間關(guān)于水電站利益的博弈，提出適宜民族地區(qū)水電站開發(fā)利益共享機(jī)制，著力利用資源開發(fā)與利益分配機(jī)制，解決居民利益和政府的資源開發(fā)工之間的矛盾，形成共生共贏資源合作開發(fā)和利益分配模式，有利于縮小地區(qū)發(fā)展不均衡，更有利于民族地區(qū)的社會穩(wěn)定。

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