重慶兩江新區低效工業用地退出機制構建研究

楊偉 李曉華 廖和平

[摘 要]文章采用定性定量結合、實地調查、問卷訪談等方法，通過對研究區工業用地低效利用現狀及原因分析梳理，借鑒國內發達地區低效工業用地退出的成功經驗和研究區實際建立了重慶兩江新區低效工業用地退出機制與監管措施；研究結論為地方政府及開發區構建低效工業用地退出機制提供了實踐支撐，在一定程度上充實了工業用地集約高效利用的理論基礎和方法。

[關鍵詞]低效工業用地；退出；機制；重慶兩江新區

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.018

十九大報告明確指出，必須堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的科學發展理念。各行各業發展和建設應以供給側結構性改革為引領，堅持集約高效利用資源，堅持去產能、去杠桿、去庫存、補短板、降成本，增加有效供給，著力推進供需動態平衡。重慶市正處于向新型城鎮化和工業化轉型時期，兩江新區工業用地規模大，低效利用和閑置現象遍存，制約了新區社會經濟健康協調發展。應以土地資源節約集約利用為目標，通過市場化運作模式重新配置低效工業企業用地，盤活存量建設用地，促進集約利用水平的提高，改變工業用地開發利用“外延擴張”模式，逐步實現“內涵增長”。[1-2]

學術界一直高度關注和研究工業用地的節約集約利用，包括工業用地集約用地內涵、評價指標構建、評價方法、政策措施等內容，取得了豐碩的研究成果。[3-4]現有關于低效用地退出的研究與實踐已取得初步成效，但還存在諸如低效工業用地退出缺乏政策支撐、激勵機制尚不健全、有效監管機制缺失等問題。[5-6]本文以重慶兩江新區為研究區，采用實地調查、問卷訪談等方法，開展低效工業用地退出機制研究，以期為政府制定低效工業用地退出政策措施提供借鑒，并一定程度上充實土地高效集約利用的理論與方法。

1 研究區域概況

兩江新區是中國內陸第一個國家級開發開放新區，轄江北區、渝北區、北碚區3個行政區部分區域，規劃總面積1200平方公里，2015年常住人口221萬人，地區生產總值2020億元。兩江新區是中新（重慶）戰略性示范項目等項目所在地或實施地。工業發展以兩江新區工業開發區為主戰場，承擔著打造萬億元級工業新城和重慶先進制造業形象與功能集中展示區的重任，包含水土高新園、龍興工業園和魚復工業園，主要產業有汽車制造、航空航天、高端裝備、節能環保等，累計完成固定資產投資2652億元。2017年規模以上工業企業總產值927.36億元，固定資產投資595億元。

2 研究方法與數據來源

2.1 研究思路與方法

本研究先對兩江新區概況進行簡要分析，然后結合實地調查、問卷訪談情況和兩江新區工業開發區集約用地評價結果等分析研究區工業用地土地利用效益水平并梳理工業用地低效利用的原因，再借鑒國內工業用地開發利用成功經驗和用地政策的梳理，結合發展實際和趨勢，探索構建了低效工業用地退出的措施及機制。

2.2 研究數據及資料來源

本文研究數據主要來源：兩江新區2015年土地利用現狀變更調查成果、兩江新區2010—2016年發展報告、渝北、江北和北碚散去統計年鑒；部分資料及數據通過兩江新區官網等渠道和實地調研獲取。

3 兩江新區工業用地利用效益現狀及原因分析

3.1 兩江新區工業用地利用效益現狀

兩江新區開展了工業用地利用效益評價研究，評價指標包括投入率、產出率、稅收率和影響力等4個維度共8個指標，根據研究區定位和企業入駐情況，選取生物醫藥、新科技、汽車制造、設備制造和汽車配套等五大產業作為評價對象并考慮不同企業不同發展階段的差異。結果表明五大工業企業土地利用效益整體較低，各產業均存在建設開工延遲和低效、閑置用地情況，以汽車制造業為例。

3.1.1 已投產汽車制造企業用地

兩江新區汽車制造企業主要集中在魚復園區，目前已經投產的汽車制造企業只有兩家：一個處于發展初期，另一個處于發展中期。兩家企業的征地都達到100%，已投資61.32億元，產值136.3億元，土地稅324萬元，房屋稅1002萬元。參評的2家企業評價綜合指數值分別為0.525、0.757，都處于達標狀態，其中一企業處于高效達標狀態。

3.1.2 未投產汽車制造產業用地

未投產企業有3家，共出讓土地2966.88畝，約定投資強度119億元、產出強度336億元，目前已經投入資金24.96億元，占約定強度的20.97%，實際投入率比較低。三家未投產企業的建設進度，兩家約定竣工投產時間為2015年6月30日，但還處于建設階段，并未投產；另一家約定竣工投產時間為2017年1月31日，也不確定能否順利竣工投產。

3.2 兩江新區工業用地低效開發利用原因分析

3.2.1 企業用地審批過程繁雜，開工建設前準備工作耗時多

實地調研發現，多數企業招商協議上規定從獲得土地到開工建設時間為6個月，但大部分企業都超時。主要原因：一是企業在開工建設前準備工作多，耗時長，特別是大型企業需要至少1年時間；二是工業企業獲得用地的審批過程繁雜，導致建設開工時間人為延長。企業項目建設要歷經前期、國土、規劃及建設等手續和規劃驗收環節，一般需要幾年時間，就建設手續和規劃驗收就要5～8個月。

3.2.2 新區成立時間不長，多數工業企業處于發展初期，土地利用效益低下

按照發展階段評價標準，雖然大多數企業處于基本達標狀態，但是綜合評價指數值較小，企業的“三率一力”用地效益不高。主要原因：一是園區成立時間短、大部分企業還在發展初期階段，企業前期投資大，經濟效益不高。雖然三大園區招商項目較多，但竣工項目占引進項目比例??；二是受宏觀經濟環境影響，經濟存在著下滑的風險，企業產品銷售不暢。

3.2.3 少數工業企業出于自身資金投入或整體經濟環境影響而未實際生產

三個園區均有存在。龍興園區有3宗項目，面積594畝；魚復園區有3宗項目停工，面積1330畝。其原因一是由于政府，例如涉及退地和收回的共3宗，面積990畝；二是企業自身因如企業自身投資變化等。例如：某汽車股份企業因地塊功能調整，基礎完工后停工等。

3.2.4 各園區基礎設施建設跟不上工業企業建設發展的需求

目前各園區基礎實施建設投資巨大、建設較快，但還不能完全滿足企業發展需要，企業配套基礎實施不完善。例如水電氣鋪設進度，部分企業表示開工條件都已齊備，園區基礎設施不到位，限制了開工進度。有的區域在工業用地供應時未嚴格執行城市規劃和土地利用總體規劃，拆遷工作滯后，工業企業不能按期動工建設，造成了工業用地的浪費和閑置，土地利用效益低下。

4 兩江新區低效工業用地退出機制構建

4.1 低效工業用地退出的制度框架

本文在對研究區深入調研和對工業用地利用存在問題充分把控的基礎上，借助法律、行政、經濟與技術等手段，探索構建了研究區低效工業用地退出機制。目前尚無統一的約束機制實現對工業企業用地開發利用的約束和監管，沒有建立起可行的實施細則和界定低效工業用地的種類和范圍，在一定程度上制約了低效工業用地的開發利用和潛力挖掘。政府部門的約束、激勵、獎懲等政策措施及工業用地的市場需求拉動等都會影響到低效工業用地退出的實施和執行。本文建立了以實現工業企業用地各主體利益公平和高效集約利用為目標，貫穿工業用地供應前后各階段的低效企業用地退出機制。

4.2 兩江新區低效工業用地退出機制及操作辦法

4.2.1 供地前期：加強項目審定，實施企業準入管理

第一，嚴格審定工業項目，提高企業準入門檻：通過制定招商標準對擬申請入園的工業企業項目用地規模、產值效益、技術水平、創稅能力、市場前景等方面予以嚴格審定，符合要求的企業方可入駐。嚴格執行且不低于重慶市招商局制定的畝均投入/產出標準：如汽車產業分別達到400萬元/800萬元，電子信息產業350萬元/700萬-1000萬元，高端裝備產業350萬元/670萬元等。

第二，簽訂用地投資協議，約定企業投資強度：經審定入園的工業企業，由兩江新區管委會與企業簽訂用地投資協議，讓企業踐行承諾并作為享受新區優惠政策的憑據，也有助于規避政府及園區的引資風險。投資協議是入駐工業項目供地后監管的合法依據，主要條款包括工業項目的投資方式、投資強度與規模、土地開發強度，不達標企業用地處置方式、違約責任等，以此規范企業投資行為，促進工業用地提升集約利用水平。

4.2.2 供地中期：定期績效考核，動態用地監管

第一，定期組織開展工業企業用地績效的評價考核，適時跟進項目進展：由新區管委會相關部門牽頭研究構建工業企業用地效益考評機制，定期組織相關部門聯合開展企業用地績效考評，適時跟進工業項目繁榮開工和建設進度，考評工業項目供地和履約情況，結果可以作為工業園區績效管理和園區拓展、低效企業用地退出的主要依據。

第二，建立項目用地動態巡查制度，完善違約項目責任追究制度：企業供地后，由園區配合相關部門對用地開展適時巡查并及時公布土地利用及違約等信息，建立違約責任追究機制，及時查處和糾正批而未用企業，考評合格企業按規定獎勵，否則取消優惠待遇并追責，從而提升開發利用效率。在此過程中違規用地的記錄入企業誠信檔案。

第三，嚴格控制主要污染物排放，確保園區清潔空間：企業生產過程中，堅持和遵守減排約束性指標控制，控制污染物排放量、嚴格考核污染減排，對違法違規排污予以及時打擊，對污染嚴重的企業堅持淘汰出園區，實現降低污染物質排放的強度。

4.2.3 供地后期：獎勵達標企業，退出管控不達標企業

后期，對低效和閑置土地予以嚴格控制和用地整合，著力構建工業用地達標企業激勵機制和不達標企業退出和懲罰機制。對污染大、耗能多、占地廣的企業，采取置換、回購、回收等形式促進低效工業用地及時退出園區；通過收取工業用地閑置費、有償和無償收回等措施手段倒逼企業加大投入和建設；若企業因資金、項目和預期效益達不到協議要求，可以采取土地流轉、重組兼并等途徑提升工業用地利用率和單位面積土地投資強度。低效工業用地退出形式有無償收回、項目置換、政府收購等。

4.2.4 建立低效工業用地退出獎懲制度

（1）激勵機制

第一，設立低效工業用地退出專項補償資金。專項用于低效和閑置土地及建筑物改造、回購及相關配套支持等；對主動退出的工業企業，采取“依法補償+退出獎勵”的形式；異地搬遷改造的工業企業，采取“管委會或園區承擔部分搬遷費用+一定獎勵”的形式；本地搬遷改造的工業企業，采取“管委會或園區承擔部分搬遷費用”的形式予以支持獎勵。

第二，鼓勵低效用地工業企業實施產業轉型升級，提升集約用地水平。采取改建擴建、夾層改造等多種途徑提高工業用地投資強度、容積率和利用率；對實施產業轉型升級的企業，不增收土地有償使用費、市政基礎設施建設費等措施予以優惠和鼓勵。

第三，建立健全綠色信貸配套財政金融體系。諸如實施財政獎勵、加大信貸額度、減免營業稅等措施。

（2）懲罰機制

第一，制定低效用地企業退出條例規章。明確企業職責和義務，做到有章可循、有規可依。

第二，嚴格懲處閑置工業用地。依據《土地管理法》《閑置土地處置辦法》并結合相關規定，切實采取征收土地閑置費、依法收回、土地置換的措施，著力提升懲罰力度。

第三，差別化征收土地使用稅。低效閑置工業用地，稅務機關應適當提高土地使用稅和房地產稅征收標準和力度；金融機構禁止向低效閑置和違法用地工業企業貸款；環保部門對低效且污染嚴重企業應堅決淘汰，為高效綠色環保企業提供用地空間等。

第四，加強對工業企業等相對方的土地法規宣傳，營造知法守法的良好氛圍，加強管委會及相關政府對工業用地的行政監督。

5 結 論

本文以重慶兩江新區為研究區域，通過實地調研和訪談等形式，歸納梳理了兩江新區工業用地低效利用的現狀及其主要原因，針對兩江新區發展實際和趨勢，建立了低效用地退出的政策措施和低效工業用地退出的獎懲措施。研究結論有助于豐富工業用地高效集約利用的理論方法，為地方政府和開發區制定低效用地退出或集約用地政策提供有益借鑒。

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