賦予城市新身份：《濕地公約》濕地城市認證系統

雷茵茹 徐慧博 崔麗娟* 張曼胤 李偉 李晶

（1 中國林業科學研究院濕地研究所，濕地生態功能與恢復北京市重點實驗室，北京 100091;2 北京漢石橋濕地生態系統國家定位觀測研究站，北京 101399）

城市濕地是分布在城市（鎮）范圍內的天然、近天然或人工水陸過渡生態系統（孫廣友等,2004）。城市濕地具有眾多的生態服務功能，例如涵養水資源、凈化水質、降低城市熱島效應、抵御洪澇災害、為野生動物提供生境等。與鄉村濕地相比，城市濕地在提供休閑、娛樂和環境教育方面更具優勢（Boyer et al, 2004; 溫亞利, 2008）。因此，城市濕地成為提高城市生態系統健康水平的重要綠色基礎設施，在保障城市生態安全，維持城市可持續發展中發揮了重要作用（潮洛蒙等, 2003; 曹新向等, 2005）。

20世紀中期以來，全球城市化進程正在以每年4%的速度飛速發展。雖然城市僅占地球陸地表面積的2%，但卻消耗了全球自然資源的75%，并產生了全球 70%的廢物（Ramsar Convention，2012）。城市化為生態環境帶來了不可避免的負面效應，由于填埋湖灘、圍墾農田、抽取地下水、污染增加、城市建筑物和道路建設等一系列人類干擾行為，濕地成為伴隨著城市化過程消失最快的生態系統之一（Lee et al, 2006；Bolca et al, 2007）。

2015年6月2-10日，《濕地公約》第12屆締約方大會（COP12）在烏拉圭埃斯特角城舉行。為了強調濕地對于城市的重要性，進一步促進城市濕地的保護和合理利用，大會審議通過了由非洲國家突尼斯和亞洲國家韓國共同提交的濕地城市認證的決議草案。濕地城市認證系統希望通過樹立正面的品牌效應，展示被認證的城市與濕地之間和諧發展的關系。

1 濕地城市的內涵

《濕地公約》認證的濕地城市是指一個在行政管轄范圍內或臨近區域擁有國際重要濕地和其他濕地的城鎮（城市和農村），通過整合行政和人力資源，合理利用濕地，尊重濕地的生態、社會環境和文化傳統，開展濕地科普宣教活動，最終實現可持續、有活力、創新型的環境、經濟和社會發展。《濕地公約》指出不僅城鎮有資格申請濕地城市認證，任何一個聯合國人居中心定義下的人類居住地都可以是潛在的申請對象。

在濕地城市這個概念提出以前，已有許多描述城市中人與自然形態和關系的名詞。生態城市、花園城市、海綿城市等提法已出現在園林與城市規劃中，其中生態城市的應用最廣泛，是變革和解決社會和城市問題各種理論的綜合（黃肇義等,2001）。在生態城市的框架下，濕地城市、花園城市和海綿城市都有涉及城市水域的保護、管理和設計，其中花園城市的建設理念更側重城市綠化和園藝設計，海綿城市則更偏向于城市雨洪資源的合理利用。濕地城市的概念將生態資源保護和社會文化保護、經濟發展以及教育推廣相融合，從發揮濕地生態系統服務功能的角度建立濕地與城市的密切聯系。圖1展示了以上幾個相關名詞的區別和聯系。

2 濕地城市認證的標準和程序

2.1 濕地城市認證的標準

（1）根據《濕地公約》12.10號決議的要求，在城市管轄范圍內或臨近城市的區域有一個或多個國際重要濕地或其他重要濕地，能為該城市提供一系列生態系統服務。我國在濕地城市認證標準的制定上具有一定的可操作性，明確了行政區域內應當有國家重要濕地（含國際重要濕地）、國家級濕地自然保護區或國家濕地公園等，同時提出了濕地率10%、濕地保護率50%以上的規定。

（2）《濕地公約》要求該城市實施保護濕地和濕地功能（如生物多樣性、水文完整性）的相關措施。我國的《國際濕地城市認證提名暫行辦法》要求申請的城市已頒布濕地保護相關的法規規章，并且將濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入城市生態文明建設目標評價考核制度體系。我國的提名辦法與國務院所頒布的濕地保護修復方案相對應，符合國家的政策要求，可行性強。

（3）《濕地公約》要求該城市實施濕地修復和濕地管理的相關措施。我國的《國際濕地城市認證提名暫行辦法》要求把濕地保護納入當地國民經濟和社會發展規劃，編制了濕地保護專項規劃，基本保障了濕地保護修復投入的需求。《國際濕地城市認證提名暫行辦法》將濕地公約中的決議更加具體化，具有可操作性。

（4）《濕地公約》要求該城市考慮到在其管轄范圍內的綜合空間或土地利用規劃對國際重要濕地帶來的挑戰和機會。我國在此方面并無明確要求，但要求建立濕地生態預警機制，制定實施管理計劃，開展動態監測和評估，在遇到突發性災害事件時有防范和應對措施，以維持濕地生態特征的穩定，并注重對濕地的保護。

（5）該城市開展濕地科普宣教活動，例如建立濕地教育/信息中心，向當地居民宣傳濕地的功能等信息，提高公眾意識，鼓勵利益相關者合理使用濕地資源 。我國的《國際濕地城市認證提名暫行辦法》要求申請的城市已建立完善的濕地科普宣教體系，并有具體的要求，也便于實施。

圖1 濕地城市與生態城市、花園城市和海綿城市的關系示意圖Fig.1 Schematic diagram of relationship between wetland city and ecological city, garden city and sponge City

表1 濕地城市認證程序Table 1 Procedures for the certif i cation of wetland cities

（6）該城市成立了地方《濕地公約》濕地城市委員會，由具有濕地相關知識和經驗的利益相關者擔任委員會委員，負責向《濕地公約》提交申請，并實施濕地城市認證所履行的必要措施。根據我國的國情要求，申請城市已成立了濕地保護管理的專門機構，配置了專職的管理和專業技術人員，開展濕地保護管理工作，突出了政府管理機構的職能，保證了實施的效果。

2.2 濕地城市認證的程序

濕地公約締約方大會評審濕地城市包含6個步驟，我國根據《濕地公約》決議規定的程序和要求，提出了我國申請國際濕地城市的6個步驟（表1）。

相比較而言，我國原國家林業局頒布的《國際濕地城市認證提名暫行辦法》更符合我國的國情，針對我國的國情在國際濕地城市申請的基礎上做出了修改，更具有可操作性與可實施性。同時標準中有明確具體的要求，促進城市濕地保護，為申請濕地城市做出努力。

3 濕地城市認證系統為我國城市濕地帶來的機遇與挑戰

中國有5 360萬hm2濕地，濕地資源居世界第四，亞洲第一。中國濕地提供了每年生態系統服務價值的54.9%（Chen et al,2000）。但我國的濕地面積減少了2 317萬hm2，消失速率達到了44.81%（Sun et al,2014）。中國政府越來越關注濕地資源的保護，特別是十八大以來，黨中央把加強濕地保護提到了前所未有的高度（崔麗娟等, 2017）。在這樣的背景下，中國加入國際濕地公約濕地城市認證系統具有長遠的意義，但也面臨著一系列管理理念和制度上的挑戰。

3.1 濕地城市認證系統為我國城市濕地帶來的機遇

濕地城市認證將國際重要濕地和就近的城市緊密聯系在一起，有利于打造新的世界級城市名片。自古以來，國際范圍內的特大型城市大都依水而建，伴水而居（陸健健, 2006）。例如坐擁塞納河的巴黎、依傍泰晤士河的倫敦、環抱阿斯特內湖的漢堡，以及點綴著中央公園的紐約，其城市的景觀和人文都與濕地相映成輝。在中國，許多大型城市的發展也保留著濕地的印記，北京曾被稱過“苦海幽州濕地城”，西安曾有“八水繞長安”的宏偉景象（崔麗娟, 2012; 溫亞利, 2008）。通過參與濕地公約濕地城市認證，中國可以整合現有的城市與濕地資源，建設有國際品牌知名度的濕地城市。

濕地城市認證有利于促進我國城市濕地保護和管理的進程。濕地城市認證系統要求候選城市必須有濕地保護、管理、修復和規劃方面的相關政策，能夠成為促進候選城市完善濕地保護管理措施的重要推手。目前我國一般的濕地保護采用了“搶救式”的保護模式，主要手段是建立濕地類型保護區和開展濕地生態工程（溫亞利, 2008）。但城市濕地與一般濕地在分布、屬性方面都存在差異，需要制定專門針對城市濕地的保護措施和相關規劃。例如北京市制定了《北京市濕地保護條例》《北京市濕地保護發展規劃》《北京市濕地公園發展規劃》等一系列濕地相關政策法規（雷茵茹等, 2015），為濕地與首都經濟社會的協調持續發展提供了保障，也為北京市未來申請濕地城市認證提供了制度和政策支持。

濕地城市認證能夠促進城市和諧人居環境建設。宜人的生態環境是宜居城市最直觀的特征，城市濕地不僅能承擔著水資源儲蓄、保持生物多樣性、改善城市小氣候和防洪抗澇的功能，而且發揮著城市景觀的重要作用。獨特優良的濕地景觀能夠振興城市的旅游業，吸引外部投資，改善社區空間形態，提升城市的外觀形象，實現城市人居環境的可持續發展（徐迎, 2007）。例如有著“千湖之城”美譽的武漢，就是利用豐富的濕地資源打造了許多擁有優美水景觀的社區。

3.2 濕地城市認證系統為我國城市濕地帶來的挑戰

濕地城市認證提名名單中特別要求候選城市明確界定其濕地管理涉及的利益相關者，包括開發項目團隊、財務、濕地使用者、濕地消費者、居民和社區團體、市政雇工、非政府組織、農民、立法決策者、普通公眾等，并詳細闡述不同利益相關者參與城市濕地保護和管理的機制和程序。然而，公眾參與機制是目前國內自然保護管理工作中的薄弱環節，城市濕地的保護和管理主要依靠政府行政力量。為了滿足濕地城市認證的標準，未來城市濕地管理體系中應盡快構建濕地公眾參與機制，按照濕地城市認證系統的要求界定城市濕地的不同利益相關者，利用不同的公眾參與方法，如聽證會、公眾委員會、顧問團、民意調查表、網上聊天室等（鄺奕軒,2010），充分聽取來自不同利益相關者的意見，賦予他們更多的社會責任和參與城市濕地保護的權力，更有效地實現城市濕地生態環境保護。

濕地城市認證系統強調了開展濕地科普宣教活動的必要性。提名名單中要求候選城市描述已開展的環境教育，特定的教育受眾，宣教經費來源，開展濕地科普教育的途徑（網絡、報紙、社交媒體等），還要求闡明其宣教對濕地公約濕地城市認證推廣方面的貢獻。現階段我國濕地宣教大多是零散自發的組織形式，缺乏從宣教規劃、動員、組織實施、有效性評價、反饋與改進這樣全鏈條的設計（李偉等, 2007）。為了滿足濕地城市認證系統的要求，未來我國城市應盡快建立和完善濕地宣教體系，包括建設齊備的科普宣傳場所，編制完整的濕地宣教知識體系，并且設計合理的宣教形式（李凡等,2016），充分發揮濕地的環境教育功能。