如何在環境行政處罰中理解適用“從舊兼從輕原則”

文|張 軍

一、基本案情

2018年3月，A區環保局對B公司進行現場執法檢查。經查，B公司成立于2013年6月，其PVC塑料制品加工項目（以下簡稱涉案項目）于2014年12月建成投產至今，但需要配套建設的環保設施未經驗收。2018年4月，A區環保局依據新修訂的《建設項目環境保護管理條例》有關規定，對B公司下達《行政處罰事先（聽證）告知書》。2018年5月，A區環保局對B公司涉案項目“未驗先投”環境違法行為正式下達《行政處罰決定書》，給予罰款20萬元。

2018年6月，B公司不服A區環保局作出的《行政處罰決定書》，向C區人民法院提起行政訴訟(注：環境類案件指定管轄至C區法院)。2018年7月，C區人民法院進行了公開開庭審理。2018年8月，C區人民法院經審理作出《行政判決書》，認為：根據從舊兼從輕的法律適用原則，B公司違法行為發生在新修訂的《建設項目環境保護管理條例》以前，A區環保局作出的行政處罰在新法實施后，程序問題應當適用新法的規定，實體問題應當適用舊法的規定。因此，A區環保局作出的《行政處罰決定書》適用法律錯誤，依據《行政訴訟法》第七十條第（二）項的規定，撤銷A區環保局作出的《行政處罰決定書》，并責令A區環保局在判決生效后2個月內依法重新作出行政處罰決定。

二、有關法律適用問題

本案的爭議焦點是從舊兼從輕原則如何在環境行政處罰領域的準確理解適用問題。我國現行行政立法對新舊法律適用如何銜接的基本原則沒有明確規定。隨著《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等多部環保法律的相繼修改，對同一個問題，新舊法律的規定有較大變化。在新舊法律實施的過渡期，如何把握法律適用的基本原則，實踐中出現了不同的理解。鑒于此問題具有一定代表性，是各級環保部門執法中的常見問題，有必要對“從舊兼從輕原則”如何在環境行政處罰領域的理解適用問題進行探討。

《立法法》第九十二條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”第九十三條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”

《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”

1998年11月29日施行的《建設項目環境保護管理條例》第二十八條規定：“違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”

2017年10月1日修訂的《建設項目環境保護管理條例》第二十八條規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”

根據上述法律規定，新的規定與舊的規定不一致的，應優先適用新的規定，即“新法優于舊法”。從舊兼從輕原則是新法優于舊法原則的例外，其適用應具備兩個前提條件：一是違法行為發生并終了在舊法生效期間，行政機關在新法實施后才發現該違法行為；二是舊法的規定更有利于保護公民、法人和其他組織的權利和利益。

本案中，C區人民法院根據從舊兼從輕原則，認為B公司違法行為發生在新修訂《建設項目環境保護管理條例》前，作出的行政處罰在新法實施后，A區環保局應適用舊的《建設項目環境保護管理條例》進行處罰，進而以適用法律錯誤為由撤銷《行政處罰決定書》，并責令依法重新作出行政處罰決定。筆者認為，本案并不符合從舊兼從輕原則的適用條件，C區人民法院作出的判決值得商榷。理由如下：

一是本案環境違法行為“發生”在舊法，但“終了”在新法實施。

如前所述，從舊兼從輕原則的適用條件之一，是違法行為發生并終了在舊法生效期間，行政機關在新法實施后才發現該違法行為。但是，本案中B公司涉案項目于2014年12月建成后擅自投入投產，其需要配套建設的環保設施也一直未經驗收，且其環境違法行為狀態從舊的《建設項目環境保護管理條例》，一直持續到 2017年10月1日新修訂的《建設項目環境保護管理條例》生效。并且，截至2018年3月A區環保局進行現場執法檢查時，該公司仍未主動停止環境違法行為，也未消除環境違法狀態，其環境違法行為仍處于持續狀態，并未“終了”。因此，鑒于B公司環境違法行為一直持續到新法生效，且未驗先投環境違法行為已長達3年之久，其理應承擔法律責任受到行政處罰。

綜上，根據《立法法》規定的新法優于舊法原則，A區環保部門適用新修訂的《建設項目環境保護管理條例》有關規定，對B公司涉案項目未驗先投環境違法行為，在法律規定的20萬元以上100萬元以下幅度范圍內，給予最低20萬元行政處罰的行為并無不當。

二是適用舊法并不利于保護相對人的權利和利益。

如前所述，從舊兼從輕原則的第二個適用條件是舊法的規定更有利于保護公民、法人和其他組織的權利和利益。本案中，按照C區人民法院作出的判決，A區環保局需依據舊的《建設項目環境保護管理條例》第二十八條規定重新作出行政處罰，即：必須責令停止生產或者使用，并可以處10萬元以下的罰款。但是，根據新修訂的《建設項目環境保護管理條例》第二十八條規定，對此類環境違法行為只需處20萬元以上100萬元以下的罰款即可；對造成重大環境污染或者生態破壞的，才責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。因此，若適用舊法進行處罰，環保部門必須責令企業停止生產直至完善環保驗收手續，若企業無法完善手續則必須一直處于停產狀態，無限期的停產將對企業造成更大的經濟損失，甚至導致企業破產關閉。若適用新法，只需繳納一定罰款，只要未造成重大環境污染或者生態破壞，環保部門不會責令停止生產或者使用。

此外，根據《環境行政處罰辦法》第十條有關規定，環境行政處罰的種類包括警告、罰款、責令停產整頓、責令停產停業關閉、暫扣吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件、沒收違法所得、沒收非法財物、行政拘留等種類。因此，對行政處罰中“從輕”的理解，應當綜合考慮環保部門作出的環境行政處罰不同種類，對企業權利和利益可能造成的負面影響，不應簡單以“罰款”數額多少來認定“從重”或“從輕”。因此，本案中，適用舊法必須責令企業停止生產或者使用，并不利于保護相對人的權利和利益，適用新法反而更有利于保護相對人的權利和利益。

綜上所述，本案中，B公司違法情形并不適用從舊兼從輕原則，且適用舊法并不利于保護相對人的權利和利益。A區環保局對B公司作出的行政處罰并無不當，C區人民法院作出的判決值得商榷。