湖南：強化思想認識，實現(xiàn)“五個轉變”

文|張東風 黃昌華 陳穎昭

“生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的每個方面、各個環(huán)節(jié)，不能只靠環(huán)保部門單打獨斗。”湖南省環(huán)保廳廳長鄧立佳認為：“環(huán)保部門的工作實際上就是監(jiān)測、監(jiān)管、監(jiān)察和執(zhí)法。主要任務包括六個方面：一是立規(guī)矩、出政策；二是定標準、嚴審批；三是測質(zhì)量、強執(zhí)法；四是抓督察、交任務；五是細考核、提獎懲；六是查事件、嚴問責。” “以前，我們只注重抓前面三個方面，后面三方面基本沒抓或剛剛起步。這六個方面，就是我們今后努力的方向。”要找準職責定位，首先在思想認識上要實現(xiàn)“五個轉變”，加快構建大環(huán)保工作格局。

從分頭管理向統(tǒng)一監(jiān)管轉變

2017年5月，湖南成立了由省委副書記、省長許達哲任主任，相關省直部門和中央在湘單位為成員的省生態(tài)環(huán)境保護委員會（簡稱“省生環(huán)委”），明確了省生環(huán)委及其辦公室工作職責和議事規(guī)則。許達哲在湖南省生環(huán)委2018年第一次會議上要求，要堅持“黨政同責、一崗雙責”，堅持由省生環(huán)委抓總、各部門協(xié)作的工作機制，堅持嚴明的考核問責，落實企業(yè)主體責任，推動形成群防群治、協(xié)同作戰(zhàn)的工作格局。

“以前很多環(huán)境保護方面的工作都分散在其他部門，比如排污口的問題在水利、地下水的問題在國土、農(nóng)業(yè)面源污染治理在農(nóng)委、濕地保護在林業(yè)等，但今后凡是對生態(tài)環(huán)境會造成污染和破壞的問題，都由生態(tài)環(huán)境部門來統(tǒng)一監(jiān)管，也就是李干杰部長提出的‘五個打通’。”鄧立佳這樣認為。2018年開始，湖南對市（州）、縣（市、區(qū)）兩級黨委、政府主要領導干部建立和施行經(jīng)常性的審計制度；生態(tài)補償從湘江流域水質(zhì)水量獎罰逐步延伸到“一湖四水”流域，拓展到大氣領域。

值得一提的是，在試行2年的基礎上，全新修訂的《湖南省環(huán)境保護工作責任規(guī)定》和《湖南省重大環(huán)境問題(事件)責任追究辦法》于今年1月以省委、省政府4號文的形式正式印發(fā)實施，實現(xiàn)了黨委、政府及（紀檢）監(jiān)察、審判、檢察機關和38個省直相關單位環(huán)保責任全覆蓋，并明確了縣級以上黨委的環(huán)保工作責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委的環(huán)保工作責任和各類有行政管理職責的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、管委會等的環(huán)保工作職責，從經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)加強全省生態(tài)環(huán)境保護工作。

新版《湖南省環(huán)境保護工作責任規(guī)定》重點針對環(huán)保主體責任不清、監(jiān)管職責劃分不細、執(zhí)法主體關系不順、追責問責邊界不明等問題進行了修訂。

隨著生態(tài)文明體制改革深入推進，湖南省委、省政府先后出臺《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法實施細則》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》等一系列文件，厘清責任清單，從嚴督查問責，初步構建了分解明責、監(jiān)督履責、追責問責的完整鏈條，“黨政同責，一崗雙責”責任體系正在加速形成。湖南省將根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，進行生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機構改革，將分散在農(nóng)業(yè)、水利等相關部門的對自然資源的監(jiān)管職能統(tǒng)一到綜合執(zhí)法機構進行，避免多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法主體不明確等問題。

數(shù)學模型是對現(xiàn)實問題進行數(shù)學抽象，用數(shù)學語言表達問題，用數(shù)學方法構建模型解決問題的素養(yǎng)．數(shù)學建模過程主要包括：在實際情境中從數(shù)學的視角發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，分析問題、建立模型，確定參數(shù)、計算求解，檢驗結果、改進模型，最終解決實際問題[5]．下面以理科20題為例，分析高考中數(shù)學建模素養(yǎng)的考查情況．

從業(yè)務部門向綜合管理部門轉變

鄧立佳表示：“以前環(huán)保部門是個業(yè)務部門，大部分干部是業(yè)務干部。但是現(xiàn)在我們不僅需要繼續(xù)提高業(yè)務能力，為行政決策提供專業(yè)的分析和研究，更重要的是提高綜合管理能力，去推動各級各部門開展工作。”

以前的環(huán)保部門，職能單一、手段單一，日復一日身陷繁雜的事務性工作。面對那些涉及跨領域的、跨部門的、跨區(qū)域流域的重大生態(tài)環(huán)境事件和突出環(huán)境問題，往往捉襟見肘，倍感應對無力。不破何以立新？不變何以創(chuàng)新？打破舊的工作格局，適應新常態(tài)，環(huán)保部門的工作職責和定位也在悄然改變。

“水污染防治工作需要多部門齊抓共管，我們現(xiàn)在有一個很好的機制就是綜合協(xié)調(diào)。成立了綜合協(xié)調(diào)辦以后，需要各相關部門配合的工作，就通過他們的溝通協(xié)調(diào)、任務調(diào)配機制發(fā)揮作用，牽頭開展了一系列工作，通過明確污染防治攻堅戰(zhàn)任務清單和各自的職責開展相應的工作，最后進行統(tǒng)一調(diào)度、督辦和考核，形成全省水污染防治的‘一盤棋’，一起推動工作，這就是環(huán)保大格局。”湖南省環(huán)保廳水環(huán)境管理處副處長張虹介紹說。

設立在湖南省環(huán)保廳的省生態(tài)環(huán)境保護委員會辦公室（簡稱“省生環(huán)辦”），由廳黨組書記、廳長任主任，并明確了專門機構——綜合協(xié)調(diào)辦承擔其日常工作。

省生環(huán)辦的主要職責包括：研究提出生態(tài)環(huán)境保護重大方針政策和重要措施的建議，協(xié)調(diào)推動全省環(huán)境保護重點工作，組織協(xié)調(diào)全省重大環(huán)境問題調(diào)查處理，組織開展全省環(huán)境保護目標考核和環(huán)保督察工作，督促檢查省生環(huán)委會議決定事項的貫徹落實情況。環(huán)保部門的工作職能和工作重心已由承擔具體的環(huán)保業(yè)務逐漸向綜合管理轉變。

“現(xiàn)在涉及生態(tài)環(huán)境保護方面的工作，不單單是環(huán)保部門內(nèi)部的工作，而是由生環(huán)委或生環(huán)辦來行使統(tǒng)一的調(diào)度、督促等職責，協(xié)調(diào)相關部門和地方黨委政府開展污染防治工作。”湖南省環(huán)保廳綜合協(xié)調(diào)辦工作人員何海軍認為：“環(huán)保部門不僅自己要開展環(huán)境治理，還要督促其他部門共同治理。”傳統(tǒng)的環(huán)保部門應當向綜合管理部門轉變。

今年3月履新伊始，鄧立佳就提出了“三突出、五加強”的工作思路。他表示，要實現(xiàn)“五個轉變”，還是要落實“三突出、五加強”的工作思路，即“突出防范環(huán)境風險、突出污染治理重點、突出改善環(huán)境質(zhì)量；加強綜合協(xié)調(diào)、加強督察問責、加強監(jiān)管執(zhí)法、加強宣傳教育、加強基礎工作。”

“當前需要在黨委、政府的領導下，充分發(fā)揮省生環(huán)委，包括省環(huán)境保護督察工作領導小組、省突出環(huán)境問題整改工作領導小組及其辦公室的平臺作用，強化環(huán)保督促指導、考核評價、督查督辦、督察問責等職能，壓實各級各部門環(huán)保責任，推動形成環(huán)保工作合力，形成全社會齊抓共管的環(huán)境保護新局面。”鄧立佳說。“各市（州）、縣（市、區(qū)）都要成立生環(huán)委和生環(huán)辦，把機構隊伍建起來，把綜合協(xié)調(diào)職能發(fā)揮出來。今后凡是政府協(xié)調(diào)的事、推動各級各部門的事，都可以通過生環(huán)辦來發(fā)文。”

從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變

“以前我們重事前管理，審批完后分項目，后續(xù)工作就不太管了。”鄧立佳坦言，“現(xiàn)在政府大力推進‘放管服’改革，就是要簡政放權，盡可能地簡化審批，把審批權下放，把工作重心落到事中、事后監(jiān)管上來。事中加強督促檢查，事后加強考核問責。”

如何才能順利實現(xiàn)這個轉變？湖南省環(huán)境監(jiān)察局局長王盛才表示：“我省在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作中，注重‘抓主業(yè)’‘強基層’。全省環(huán)境監(jiān)察隊伍聚焦工業(yè)企業(yè)環(huán)境執(zhí)法，敢于亮劍，對環(huán)境違法行為嚴懲重罰。2017—2018年7月，全省立案查處環(huán)境違法案件7214起，罰款3.5億元，超過近三年總和。”在查辦環(huán)境違法問題的同時，緊緊依靠黨委、政府和有關職能部門，利用綜合手段，齊抓共管，形成合力，推動環(huán)境污染問題的全面解決，讓老百姓有更多的獲得感。

比如，株洲市充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)保”作用，在全省首個使用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術監(jiān)控污染物治理設施，對85家企業(yè)的各類環(huán)保設施安裝智能電表99套，對建筑工地安裝在線監(jiān)控，并在主城區(qū)30平方千米內(nèi)新建PM2.5監(jiān)測設備30套，及時對排污企業(yè)實施動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管由人工現(xiàn)場檢查向智能預警轉變。湘潭市委、市政府也于今年出臺了《關于打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)構建大環(huán)保格局的意見》，要求全市各級黨委、政府要切實提高政治站位，加緊建立健全各縣（市、區(qū)）黨委、政府和園區(qū)黨工委、管委會具體組織實施的“黨政同責、一崗雙責”“屬地管理、分級負責”的全市大氣污染防治工作機制， 同時明確了權責一致、失職追責原則。

為使環(huán)境保護責任落到實處，湖南省生環(huán)辦起草了《湖南省污染防治攻堅戰(zhàn)考核辦法》，即將為環(huán)境保護工作戴上“考核問責”緊箍咒。《考核辦法》將對污染防治攻堅戰(zhàn)進展情況分級考核，將考核結果納入對市州人民政府績效評估重要內(nèi)容，納入黨政領導班子及領導干部年度綜合考核評價內(nèi)容，并作為獎懲和提拔使用干部的重要依據(jù)。考核結果優(yōu)秀的市州，納入真抓實干成效明顯地區(qū)激勵支持范圍，省級財政在相關環(huán)保專項資金中安排一定額度資金給予獎勵。污染防治攻堅戰(zhàn)年度目標任務未完成、考核不合格的市州和省直相關部門，黨政主要負責人和相關領導班子成員不得評先評優(yōu)。目前，《考核辦法》已經(jīng)省生環(huán)委全體會議、省政府常務會議審議通過，將于近期報省委同意后，以省委、省政府或“兩辦”名義聯(lián)合印發(fā)。

從主要督企向主要督政轉變

中央環(huán)保督察之所以效果明顯，就在于不僅查企業(yè)，更重要的是督“政府”。

“以前我們主要是抓企業(yè)排污問題，督促檢查、責令處罰。但從實際來看，如果不壓實地方黨政領導的主體責任，這些問題就很難解決。”鄧立佳說。

湖南作為全國率先開啟省級環(huán)保督察工作的省份，自今年6月20日啟動以來，以雷霆之勢覆蓋全省。截至目前，第一輪兩批14個省級環(huán)保督察組共收到群眾來信來電6313件，向地方交辦5298件，目前已辦結2945件。被督察地方共責令整改3105家，立案處罰525家，處罰金額2695.32萬元，立案偵查31件，行政拘留43人，刑事拘留9人，組織處理394人，黨紀政紀處分46人。

環(huán)保督察是推動“督企”向“督政”轉變的抓手。通過動真碰硬，真正把“各級黨委、政府主要領導是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人，對行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負總責”的要求落到實處，把管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保的要求落地生根。通過談話、約談、問詢等方式傳導生態(tài)環(huán)保工作壓力，直面問題，一針見血，讓黨政領導干部紅臉出汗，切實履行主體責任。充分發(fā)揮發(fā)改、經(jīng)信、國土、水利、林業(yè)等部門履行生態(tài)環(huán)保工作職責作用，形成合力，構建“齊抓共管”的大環(huán)保格局。

省級環(huán)保督察進駐常德期間，湖南省第四環(huán)境保護督察組向常德市移交桃源縣楓樹鄉(xiāng)田河村四喜養(yǎng)殖基地養(yǎng)殖廢水外排的問題線索。常德市立即組織人員實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該養(yǎng)殖場確實存在部分廢水通過暗溝直排的問題，且當?shù)剜l(xiāng)政府和有關職能部門存在監(jiān)管和處置不力的情況。經(jīng)市、縣兩級共同研究，對該養(yǎng)殖基地采取關停措施，同時對桃源縣環(huán)保局、畜牧局、田河水庫管理所、楓樹鄉(xiāng)等單位9人進行政務立案調(diào)查，對桃源縣楓樹維回鄉(xiāng)、環(huán)保局、畜牧局、水利局等單位11人進行誡勉談話，對桃源縣楓樹維回鄉(xiāng)、環(huán)保局、畜牧局、水利局等單位15人進行警示談話。

本輪省級環(huán)保督察組人員的組成，同樣詮釋著“大環(huán)保”工作大格局的理念。督察組組長由省委組織部推薦具有市（州）和省直部門主要領導任職經(jīng)歷、現(xiàn)在職或近期退出領導崗位的同志擔任。省經(jīng)信、國土、住建、環(huán)保、水利、農(nóng)委、林業(yè)等部門分別派出副廳級領導擔任督察組副組長；發(fā)改、信訪、審計、交通、安監(jiān)等11個部門分批派出43名業(yè)務骨干參加督察。并設立了由省委宣傳部副部長任組長的宣傳報道組，進一步充實了生態(tài)環(huán)境保護工作大格局的內(nèi)涵。

從依靠行政檢查向綜合執(zhí)法轉變

鄧立佳認為：“以前我們檢查多是一般的行政檢查，不痛不癢，解決不了實際問題。現(xiàn)在要轉到綜合執(zhí)法上來，與檢察院、法院以及公安部門聯(lián)動起來，加大執(zhí)法力度，形成強大的威懾力。”

2016年底，湖南公安駐環(huán)保工作聯(lián)絡室實現(xiàn)省、市、縣三級全覆蓋，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制在全省范圍內(nèi)建立。促進了公安部門與環(huán)保部門的信息共享和銜接配合，進一步加大對環(huán)境違法案件的打擊力度。2017年至今，全省各級環(huán)保部門移送行政拘留案件614起，移送污染環(huán)境犯罪案件82起。

2017年5月，湖南省人民檢察院駐省環(huán)保廳檢察聯(lián)絡室正式揭牌成立，主要做好監(jiān)督移送涉嫌犯罪案件等10項職責，推進聯(lián)席會議制度等六大工作機制。當年年底，人民檢察院駐環(huán)保聯(lián)絡室實現(xiàn)了省、市、縣三級全覆蓋。近年來，湖南省檢察機關與環(huán)保部門緊密配合，建立完善了信息共享、聯(lián)席會議、案件咨詢等工作協(xié)調(diào)機制，監(jiān)督移送了一批污染環(huán)境犯罪案件。

湖南省環(huán)保廳法制宣傳處負責人賈建旺認為，統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境保護和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，是生態(tài)環(huán)保工作職能的一個重要轉變，勢必推動單一部門的一般性行政執(zhí)法向多個部門綜合執(zhí)法轉變的進程。“必須堅持以法治的思維和法治的方式推進轉變。一方面要盡快建立綜合行政執(zhí)法的機制體制。立足大環(huán)保格局，建立以環(huán)保牽頭，經(jīng)信、公安、國土、住建、水利、農(nóng)業(yè)等負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的部門參與的行政執(zhí)法機制，整合法律法規(guī)明確規(guī)定的監(jiān)管事項，統(tǒng)一檢查，統(tǒng)一組織，不斷推進綜合執(zhí)法的制度化、規(guī)范化。另一方面要建立綜合執(zhí)法隊伍。將相關部門的執(zhí)法人員分類建檔，納入生態(tài)環(huán)保‘雙隨機’體系，建立綜合行政執(zhí)法人員庫，根據(jù)執(zhí)法需要，隨機抽取人員，隨機匹配分組，隨時實施執(zhí)法。人員庫實踐動態(tài)管理，確保綜合執(zhí)法力量的要求。同時積極發(fā)揮‘兩法銜接’制度作用。充分發(fā)揮已建立的公安駐環(huán)保的工作室、檢察駐環(huán)保的聯(lián)絡室作用，加強對綜合執(zhí)法的行政監(jiān)督，加大對環(huán)境違法行為的打擊力度。”

長沙縣全面整合23個領域的1518項行政執(zhí)法職能，組建了湖南省首個縣級綜合行政執(zhí)法局。2018年上半年共查辦環(huán)境類案件1810起，到位罰沒款1200余萬元，同時移送公安機關案件11起，其中行政拘留4起，刑事拘留6起，取得了一定成效。

把綜合執(zhí)法下沉到基層，這既是中央要求也是湖南實際需要。除此以外，還要保障綜合執(zhí)法隊伍的能力和水平。省政府已經(jīng)下文，將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍納入行政執(zhí)法保障序列，下一步將結合機構改革來落實，讓這支隊伍充滿戰(zhàn)斗力。同時也要加強培訓，提高素質(zhì)，使之適應新發(fā)展理念和“三大攻堅戰(zhàn)”的要求。

我欲因之夢寥廓，芙蓉國里盡朝暉。湖南的山水林田湖，是美麗中國畫卷濃墨重彩的一筆。生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，綠色發(fā)展成為湖南共識。良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，必須加快推進生態(tài)建設和環(huán)境治理，加速解決當前生態(tài)環(huán)境保護工作領域存在的工作推進合力有待進一步加強等問題，以生態(tài)文明建設的實際成效提升人民群眾的滿意度和幸福感。唯有全省上下，勠力同心，“沙鷗翔集，錦鱗游泳；岸芷汀蘭，郁郁青青”的大美湖南定能重回人們的身邊。