美軍全球一體化演習推動聯合作戰指揮體制改革

張 策

為應對未來戰略環境復雜性帶來的新挑戰，美軍開始思考進一步推動國防軍隊改革問題。美軍參謀長聯席會議主席鄧福德將軍強調，不僅要認識到環境變化的復雜性，而且要認識到環境變化給聯合部隊改革帶來的復雜性。從聯合部隊發展角度看，最主要的挑戰是建立一個明確的全球一體化作戰的方法路徑，以提高國防部的戰略規劃和執行能力。

美軍正在創建一個全球一體化演習架構，著重解決戰區指揮官和高層司令部的整合。盡管這一設想還有許多局限性，但參謀長聯席會議提出的全球一體化演習方案，被認為是應對當今日益復雜的戰略環境的一種積極、有效和創新的手段，為未來進行必要的戰略規劃和指揮體制改革提供了全新理念。

在沒有明確的立法授權和缺乏指揮權的情況下，參聯會試圖利用全球一體化演習來推動聯合部隊對全球一體化作戰理念的理解。2017年1月12日，鄧福德將軍簽署發布了《2017—2020聯合訓練指導》文件，核心是改變了聯合部隊演習的重點。

以往參聯會的訓練指導重點在于聯合部隊自身訓練，主要目的是提高各種作戰功能的能力。例如，網絡作戰、目標處理、火力打擊、應對反介入/區域拒止體系，以及機構間協同作戰能力等，而《2017—2020聯合訓練指導》文件則專注于綜合解決“4+1”威脅面臨的一系列問題，突出跨戰區作戰協同、高級領導者培養和全球一體化作戰。2016年美國《國家軍事戰略》提出重點應對所謂“4+1”威脅，即俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗等4個國家行為體和1個非國家行為體“伊斯蘭國”。此外，在訓練指導文件中，鄧福德將軍利用他的訓練指導權力，將聯合訓練需求指向解決戰略環境復雜性的問題，實現其在跨區域、多領域、多功能環境下綜合解決“4+1”威脅問題為特征的聯合訓練愿景。

參聯會提出建立的聯合訓練方式主要體現以下幾個方面基本特征：一是反映戰略環境及其面臨的挑戰；二是強調以全球一體化方式綜合解決“4＋1”威脅問題；三是跨越軍事行動范圍；四是有利于聯合部隊創新。

這些特征和8個相關的必需要素，為戰區指揮官應對復雜環境挑戰引入了一個新的高度，將現實世界中解決“4+1”威脅問題的戰略考慮充分融入到他們的訓練項目中。為推進這一行動導向，聯合訓練指導文件特別指出：將為聯合參謀部構建一個新的訓練項目，以提高他們整合全球活動、資源、戰略和風險管理的能力，并為高層領導提供最好的軍事建議。這項計劃將涉及一系列桌面演習、高級領導人研討會和戰爭兵棋推演等，戰爭兵棋推演作為年度訓練終結活動，將與戰區司令部第一級演習課題相關，使聯合參謀人員能夠針對內部戰略決策和全球行動協同能力展開訓練。

案例研究：美軍聯合指揮體制的演進

在聯合作戰指揮體制發展歷史上，美國有豐富的經驗整合力量結構應對新的挑戰。兩項具有里程碑意義的立法，充分體現了美國對國家安全組織領導體制進行的創新性、迭代式、高效率的改革，從而提高了統一指揮和統一行動的組織領導能力。第一個案例是1947年《國家安全法》。作為反映第二次世界大戰成功經驗的重要成果，并著眼即將到來的冷戰所帶來的挑戰，這一立法重塑了美國國家安全架構，為美國今天的國家安全框架奠定了基礎。該法案消除了軍種部的內閣等級，使各軍種均受國防部長統一領導；法案還確立了戰區指揮官的權威和定義，稱為統一指揮；賦予了參聯會法定地位，使其成為總統、國防部長和國家安全委員會的重要參謀咨詢機構。

第二個案例是1986年《哥德華特-尼克爾斯國防部重組法》，旨在提高武裝力量各軍種之間的互操作性和統一行動能力。進一步規范了軍官管理的聯合性，建立了一個由高級軍官領導的戰區聯合參謀機構，獨立于任何軍種，只對總統和國防部長負責。這一變革性的立法體現美軍在國家安全組織領導體制中精簡和改進部隊管理、信息使用和決策機制的持續改革，以更好地解決國家安全面性的挑戰。

當前面臨的挑戰

在《哥德華特-尼科爾斯法案》頒布30多年后的今天，隨著日益復雜和變化的戰略環境，重新審視國家安全組織領導體制的呼聲越來越高。參議院軍事委員會主席共和黨參議員麥坎恩和共和黨眾議員索恩伯里表達了對《哥德華特-尼科爾斯法案》當前運行狀況的擔憂。從參議院軍事委員會2016年中期舉行聽證會的情況看，各方面的評論家都關注于收集對當前組織領導體制運行狀況和可能改進的信息。聽證會提出了大量的改革建議，包括廢除戰區司令部和將國防部轉化為三大指揮機構（全球打擊、防御和軍事存在），將戰區司令部轉化為基于威脅，而不是基于區域的司令部。這些建議反映了將國防部組織領導結構從基于區域轉化為基于應對威脅的趨向。另外一種建議是保留基于區域的組織結構，但尋求建立一種機制，提高全球一體化作戰能力。這種觀點的支持者認為，所需要的是“一個組織領導機構在思維和行動層面組織指揮全球范圍內聯合行動”。但他們對誰應該領導這個組織存在不同的意見，如參聯會主席、聯合參謀部戰略計劃和政策部門官員、國防部的文職官員、國防部負責政策方面的副部長。所有這些觀點都有一個共同特點：由于沒有先例或經驗來判斷提高全球一體化作戰能力的潛力，因此現在迫切需要國防部建立一種機制來加強全球一體化作戰能力。

全球一體化演習

為探索加強全球一體化作戰能力的機制，全球一體化演習應運而生。為了貫徹參聯會主席《2017—2020聯合訓練指導》，聯合部隊發展部部長正在構建全球一體化演習項目。該項目的主要功能是評估和調整聯合參謀部工作流程，使之實現全球一體化，并為高層領導人創造一種訓練環境，增進全球一體化作戰的理解能力和經驗，加強他們與戰區聯合參謀部、各軍種、政府和非政府機構、盟國和合作伙伴進行有效合作的能力，以應對全球一體化作戰和跨區域、多領域、多功能環境的威脅。最終理想狀態是形成高效的領導指揮機制，使聯合部隊和聯合參謀部/國防部長辦公室能夠組織實施快節奏的現代化戰爭。

由于全球一體化演習為戰區指揮官和最層指揮機構提供了在時間、空間和目的等方面共同評估全球風險的環境，使其能夠將所有聯合作戰力量資源作為一個整體加以運用，從而解決了國家和戰區兩個主要戰略層面的核心問題。首先，如果聯合作戰力量資源不能作為整體加以運用將制約國防部長和參聯會主席履行職責的能力，難以為總統和國家安全委員會提供最好的軍事建議。其次，戰略領導層進行及時軍事決策的能力，必須通過一些“組織領導體制根本性的改變”來改進，否則將難以提高戰略決策效率和及時采取行動。

全球一體化演習根據聯合參謀人員的水平和聯合力量資源的參與程度構設了兩種不同類型的訓練。第一類演習將涉及聯合參謀部對事件展開工作，輔助國防部的領導人針對整個政府和整個社會的關注焦點實現國家戰略目標。在演習中，聯合參謀部和國防部長辦公室的領導人將是演習的主要訓練對象，與相關的各級作戰指揮官共同訓練。這類演習將由聯合參謀部領導，政府和非政府機構高級領導人參與。第二類演習與之相似，不同的是由戰區指揮官領導，兩個或兩個以上戰區司令部和聯合參謀部作為主要訓練對象，重點演練應對“4+1”威脅的挑戰。

在這兩類演習中，聯合參謀部都是主要的訓練對象，而演習的想定背景構設也盡量與現實世界戰略和政治環境狀況相一致，主要涉及跨區域、多領域、多功能環境下面臨的“4+1”威脅挑戰。從這些演習中吸取的經驗教訓將為參聯會主席提供實證參考，從而向國防部長提出實施全球一體化作戰行動的最佳建議。參聯會主席希望在不少于1個年度周期推進此項改革的基礎上，通過演練在不同階段采取不同強度的軍事行動應對不同強度的沖突，建立必要的條件來試驗實現世界中全球一體化作戰的不同方法。目前的目標是在2020財年，在所有（或大多數）戰區司令部展開第一類演習。

在2017年10月進行的第一次全球一體化演習各項工作中吸取了很多經驗教訓，聯合參謀部和國防部長辦公室參加了美國北方司令部和戰略司令部聯合演習，在工作流程、組織結構和指揮手段方面都展示出巨大挑戰，目前演習情況正在將軍階層軍官中進行審查研討。

局限性

參聯會提出的全球一體化作戰理念，以現有的演練狀況來看，還存在很大局限性。

第一，目前主要采取的是單一戰區司令部演練方式，所進行的一系列演練科目，主要集中于以下三個方面：主要演練現有戰區作戰計劃或是概念形式的作戰計劃；戰區司令部參謀工作流程；各軍種要素訓練目標（通常圍繞作戰行動演練）。雖然對各戰區司令部來說，這些演練項目并非毫無訓練價值，但其演練形式往往缺乏與更高權威機構或其他密切關聯的同級訓練對象進行關鍵性交流。這些演練很少涉及多個戰區司令部共同參與，現實體制中戰略決策者參與的更少。絕大多數戰區司令部演習僅限于一個單一的戰區及其軍種組成要素，因此必然無法提供進行全球一體化作戰行動演練的機會。

第二，參與量不夠。一個完整的全球一體化演習要求參與者脫離自己的工作崗位全程參加演練。這些組織和人員工作都很繁忙，沒有足夠精力既要履行他們的正常崗位職責，又要參與耗時耗力的演習。這種挑戰不可避免地會影響演練項目的輻射范圍和節奏進度。全球一體化作戰演習理想的目標是每年舉行一次，包括所有或大多數的戰區司令部，與高層機構、合作伙伴和盟國一起共同展開應對“4+1”威脅想定演練。

第三，聯合參謀部在指揮鏈中的地位作用不夠突出。根據美國法律，參聯會主席負責制定“武裝部隊聯合訓練的政策、技術標準，并組織實施”。其權力范圍僅限于聯合訓練，包括在聯合訓練指導中提出需求。關于全球一體化作戰，法律規定，與全球軍事戰略和作戰一體化有關的事項，參聯會主席的職責：一是向總統和國防部長提供關于正在進行軍事行動的建議；二是向國防部長建議必要時在戰區司令部和職能司令部之間分配和轉換部隊，以應對跨區域、多領域和多功能的威脅。

另外，參聯會主席在部署力量實施全球一體化作戰方面具有關鍵作用，但他不是決策者。正如鄧福德將軍一再指出的，只有國防部長一個人有權指揮全球一體化作戰。

未來展望

全球一體化演習架構的局限性不應妨礙其價值作用。像任何新概念一樣，它需要必要的時間、空間和迭代來逐步實現參聯會主席的意圖。如前所述，美軍充分認識到應對全球一體化作戰挑戰的重要性，并提出了多種建議。盡管這些應對潛在威脅的建議可能是很有見識的，但也存在很大風險，因為它們終究未經過檢驗。選擇其中一個潛在的建議，并將其納入作戰計劃之中，就類似于在不對作戰方案進行分析的情況下將其付諸行動。

任何優化聯合作戰力量結構、地位作用和職責的改革，沒有經過全球一體化演習進行驗證，都是不可取的。由于全球一體化演習在訓練環境中引入了現實世界的戰略和作戰方面的挑戰，所吸取的教訓不僅將揭示戰區司令部之間如何相互有效地協同工作，而且通過多次迭代，創建實現全球一體化作戰所需要的共享理解、指揮程序和組織結構，以及指揮手段和工具。通過戰略演習建立起適應全球一體化作戰籌劃和行動要求的方法途徑，利用這一轉化手段，為聯合作戰力量改革提供了最佳機遇。

美軍參聯會主席鄧福德將軍所建議的全球一體化演習方案是經過慎重考慮提出的有效和創新的手段，以此推動聯合作戰力量在作戰籌劃和組織結構上的改革，以應對當今日益復雜的全球性挑戰。雖然目前的架構還存在局限性，但它仍然是一個理想的高級領導實驗室，以促進他們提高必需的指揮能力和創新能力，創建和檢驗在國防部長辦公室參與下的跨戰區，跨機構間必要的交互組織。由于全球一體化演習系列項目是在參謀長聯席會議主席管理下提出的，它需要聯合參謀部和戰區指揮官充分認可和積極參與，從而重新調整聯合部隊。在未來幾年對演習項目都進行了充分規劃，從時間表上反映了美軍對此方案的積極認可。美軍必須要向國會證明，目前尚不需要進行另一次組織體制改革的立法，或許一個最佳的解決方案已經找到，并正在驗證其效果是否顯著。