推進市級政府投資審計全覆蓋的思考

■彭多林 戴永勝

2018年是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會的關鍵之年。認真學習貫徹落實黨的十九大精神，把思想和行動統一到黨的十九大精神上來，是當前和今后一個時期全國各級審計機關的首要政治任務。

筆者認為，作為一名審計干部，更應該全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作。同時，還應不折不扣認真落實全國審計工作會議部署，圍繞中心、服務大局，奮力開創新時代審計工作新局面。

下面筆者結合自身從事政府投資審計工作實際，從政府投資審計全覆蓋內涵、現狀及面臨困難入手，談談新形勢下推進市級審計機關政府投資審計全覆蓋的工作思路。

一、政府投資審計全覆蓋的內涵

（一）審計全覆蓋的提出。

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《關于完善審計制度重大問題的框架意見》及相關配套文件，明確提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

（二）審計全覆蓋的概念。

審計全覆蓋是指在一定周期內對依法屬于審計監督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企事業領導人員履行經濟責任情況進行全面審計。其要求做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內至少審計1次，對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計，堅持問題導向，對問題多、反映大的單位及領導干部要加大審計頻次，實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（三）政府投資審計全覆蓋的意義。

政府投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”重要組成部分，其投向一般都是與老百姓日常生活密切相關的基礎設施項目和公益性項目，一般都涉及較大金額的公共資金（財政資金、國有企業資金）支出，越來越成為地方政府關注的重點，人民群眾關心的熱點，國家審計工作的關鍵點。

政府投資審計是國家審計的一項重要業務，隨著政府投資項目的不斷增加，加強政府投資審計顯得更加迫切和重要。為確保審計監督不留“盲區”，實現政府投資項目審計全覆蓋，是推進政府投資項目審計轉型的內在要求，也是新形勢下國家審計參與完善國家治理的更高要求，更是審計機關充分發揮國家利益捍衛者、經濟發展“安全員”、公共資金守護者、權力運行“緊箍咒”、反腐敗利劍和深化改革“催化劑”等“免疫系統”功能的必然選擇。

二、推進政府投資審計全覆蓋現狀及面臨的困難

近年來，新余市審計機關（包括縣、區審計機關，以下同）雖然在推進政府投資審計全覆蓋工作上進行了積極探索，取得了一定成效，但距審計署、審計廳對政府投資審計全覆蓋的要求還存在一定差距。為找準差距，我們必須厘清當前推進政府投資審計全覆蓋現狀及面臨的困難。

新余市審計機關在推進政府投資審計全覆蓋過程中的現狀及面臨困難具體如下：

（一）審計資源缺乏制約了審計全覆蓋的實現。

1.審計任務繁重與審計人員數量不足矛盾突出。當前，黨和國家對構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系作出歷史性安排，審計的作用更加凸顯，審計的任務更加艱巨。同時，隨著社會經濟的發展，政府投資項目日益增多，政府投資審計任務也越來越重，但是從目前審計機關的實際情況來看，由于受機構及人員編制的限制，現有投資審計人員的數量難以滿足新形勢下審計監督全覆蓋的新要求，審計人員數量不足已經成為制約全覆蓋推進的一個短板。

2.審計事項復雜與復合型審計人才匱乏矛盾突出。

政府投資審計具有專業性強、審計內容龐雜、涉及審計對象多等特點，對審計人員素質要求較高。一個政府投資項目從前期論證到交付使用，要經過立項、初步設計及概算批復、招投標、施工、竣工驗收等多個環節。審計對象除建設單位外，必要時還要對諸多參建單位及項目審批部門進行延伸調查，包括勘察設計單位、施工單位、監理單位、供貨單位，以及政府財政、發改、建設、國土等部門。在開展政府投資項目審計時，既要核查項目建設資金的籌集、管理和使用情況，還要摸清項目投資立項決策程序是否規范、有效，以及項目招投標制、合同制和工程監理制的落實情況等。這要求政府投資審計人員，不僅要精通工程專業知識，還需要熟練掌握財會知識、計算機及法律相關知識，對其綜合素質要求較高。目前，全市投資審計隊伍仍然以工程專業人員為主，人員知識結構單一，復合型審計人才匱乏，已不能完全適應政府投資審計的新要求，拖了實現審計全覆蓋的后腿。

（二）審計工作不規范影響了審計全覆蓋的實現。

1.審計計劃編制不周全。

市審計機關在制訂政府投資審計計劃時，雖然能堅持服務大局、統籌兼顧、量力而行、突出重點的原則，合理確定年度政府投資審計計劃。但審計計劃編制時，在廣度和深度上仍然考慮不周全，比如：廣度上，市本級所管轄的兩個開發區每年政府投資項目投入都較大，雖然開發區都設有審計機構，但非行政建制，實質為開發區內審機構。長期以來，市審計機關未將開發區的政府投資項目列入審計監督范圍，存在審計監督“盲區”；深度上，政府投資審計計劃確定的項目審計內容較單一，往往還停留在工程造價審計上，對項目前期決策、征地拆遷、財務決算及竣工后績效審計很少涉及。這與原審計長劉家義提出的“要構建橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的國家審計監督體系”的要求仍有差距。

2.審計職權定位不準確。

市審計機關雖然能嚴格按照規定，在法定職責權限范圍內依法開展政府投資審計工作，但縣區審計機關仍然存在超越法定職責權限范圍，參與具體項目管理決策工作的行為，只是在參與的項目管理決策的深度、方式上略有不同而已。深度上，有的審計機關只參與現場簽證等一項或幾項項目管理活動；而有的審計機關則參與征地拆遷、工程招投標、現場簽證、材料詢價、工程驗收等多項或全部項目管理活動。方式上，有的審計機關以受項目建設單位邀請參與項目管理活動；而有的審計機關則直接以項目投資建設決策議事協調機構成員單位的名義參與項目管理活動。這些審計越位行為使得審計機關陷入既當“運動員”，又當“裁判員”的尷尬局面。同時，也加劇了審計任務繁重與審計力量不足的矛盾，不利于審計全覆蓋的實現。

3.審計履職不到位。

市審計機關雖然所有政府投資審計項目均納入審計計劃管理，并嚴格履行審計程序，但因歷史原因（縣區人民政府出臺的相關文件對審計結果作為政府投資和以政府投資為主建設項目竣工結算依據做了規定），縣區所有政府投資項目結算必須經縣區審計機關審計，即凡結（算）必審，導致縣區審計機關普遍存在投資審計項目過多，與審計資源嚴重不匹配，明顯超出審計力量負荷。這種“凡結（算）必審”的模式，使審計機關面臨幾大問題：一是審計機關在投資審計項目的確定上往往很被動，基本上沒有選擇權，只要項目建設單位報送工程結算資料審計機關就必須審計，投資審計任務相當繁重，審計項目積壓嚴重，使得縣區投資審計人員苦不堪言。二是由于建設單位結算送審時間無法確定，所以項目也無法納入審計計劃管理、無法按審計程序實施項目審計。三是所有投資項目審計都走所謂的“簡易程序”，即工程造價審核程序，此過程中審計機關未正確履行投資項目審計監督職能，實際上代替財政部門履行政府投資項目造價評審職能，這種行為同樣不利于審計全覆蓋的實現。

（三）審計成效不明顯阻礙了審計全覆蓋的實現。

新余市政府投資審計成效不明顯，主要表現在：一是審計內容相對單一，主要集中在工程結算審計上，對項目征地拆遷、前期立項、可行性研究、初步設計、招投標、項目管理及資金管理等方面的問題關注不多，審計不夠深入；對重大基礎設施建設項目審計監督方式主要還是事后審計，未將審計關口前移，開展全過程跟蹤審計。事后審計，即便發現問題往往也難以整改，審計效益不明顯。二是未按規定對審計發現的結算不實等問題作出審計決定，并責令建設單位整改。對審計發現的違紀違法、損失浪費等問題線索，也未依法移送有關部門處理。上述行為往往會導致被審計單位同一類問題“屢審屢犯”，這與有成效地推進審計全覆蓋的要求明顯不符，在一定程序上阻礙了審計全覆蓋的實現。

三、推進政府投資審計全覆蓋的思路

（一）提高政治站位，規范推進投資審計全覆蓋的行為。

1.全市審計機關要牢固樹立依法審計意識，堅持在法定職責權限范圍內開展審計工作，依法確定審計對象和范圍，嚴格規范審計取證、資料獲取、賬戶查詢、延伸審計、審計處理等行為。審計機關要依法獨立行使審計監督權，不得參與工程項目建設決策和審批、項目概（預）算編制及調整、征地拆遷、工程招標、標底（招標控制價）審核、資產評估、物資采購、材料詢（定）價、工程驗收、質量評價、工程結算等管理活動。不得超越審計權限，“以審代結（算）”“以審代補（償）”，代替建設單位承擔工程結算審核、征地拆遷費用核定、土地收回費用補償認定等工作。

2.全市審計機關要結合本地區公共投資項目實際情況，按照圍繞中心、服務大局、突出重點、量力而行、確保質量的原則，統籌制定年度投資審計項目計劃，做到審計項目計劃與審計資源能力相匹配，不能過度地去完成力所不能及、不能勝任的審計工作。堅決杜絕未納入審計計劃的“簡易程序”審計項目。同時，審計機關要按照國家審計準則要求，嚴格執行審計項目計劃，履行規定流程和審批復核程序，嚴格審計報告和公告制度。加強對政府投資為主，關系全局性、戰略性、基礎性的重大公共基礎設施工程全過程的審計監督，緊緊圍繞重大項目審批、征地拆遷、環境保護、工程招投標、物資采購、工程結算、資金管理等關鍵環節，合理確定審計重點，運用先進技術方法，推進實現有質量、有效率的審計全覆蓋。

（二）整合審計資源，增強推進投資審計全覆蓋的能力。

1.全市審計機關都要樹立“一盤棋”思想，按照內部協作的原則，整體推進政府投資審計全覆蓋工作。把投資審計作為政策落實跟蹤、經濟責任、自然資源資產等審計領域中工作重點，年度計劃要統籌安排投資審計工作，整合審計力量。要從基本建設程序、內控制度、資金使用情況入手，關注項目審批、資金安排、招投標、概算執行、財務核算、投資績效等環節，提高監督能力。市審計機關要加強對縣區審計機關投資審計工作的組織領導，根據年度投資審計項目計劃，市審計機關統籌整合縣區投資審計力量，采用“上審下”、“交叉審”等方式開展全市重點投資項目審計工作，切實提高投資審計全覆蓋的實效。

2.為有序推進政府投資建設項目審計監督全覆蓋，必須加強審計聯動，充分發揮建設單位內審機構、社會中介機構作用，逐步構建由審計機關主導，項目主管部門和建設單位協同，社會審計參與的政府投資審計監督體系。

3.為穩定和充實投資審計隊伍，提高投資審計人員專業能力和綜合素質，優化干部隊伍結構，審計機關要以培養綜合型人才為目標，以實際工作需求為導向，定期組織投資審計人員學習審計新知識，通過多崗位、多類型參與各類審計項目，加強復合型人才培養，使投資審計人員的知識結構從以工程類為主，向工程類、財經類、大數據類、法律類、管理類等多學科、多領域轉變，保障投資審計順利轉型。市審計機關根據工作需要，通過“以審代訓”、跟班學習、現場授課及投資審計質量檢查等方式對縣區投資審計人員培訓，提升全市投資審計隊伍整體素質。

（三）創新審計思路，提升推進投資審計全覆蓋的成效。

1.審計機關要著眼長遠，以創新的思路和辦法推進投資審計轉型，全面深刻理解審計署提出的投資審計“三個轉變”，即從數量規模向質量效益轉變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉變，從傳統投資審計向現代投資審計轉變的新要求，探索利用新技術、新方法開展投資審計，探索行業性投資審計調查、PPP公共建設項目審計等，不斷深化審計內容。審計機關要創新和優化投資審計方法方式，主動向發改、住建、財政等主管部門和建設單位收集備案立項、項目審批、資金安排、招投標文件、合同、設計變更及工程簽證等關鍵環節的財務、業務資料和電子數據。認真學習借鑒上級審計機關總結的投資審計實踐經驗，推廣新技術、新方法、新成果，提升新余市政府投資審計的水平和業務能力，促進投資審計全覆蓋盡早實現。

2.審計機關對政府投資審計發現的問題，應作出審計決定，責令建設單位整改。對審計發現的違紀違法、損失浪費等問題線索，應依法移送有關部門處理。同時，要健全審計查出問題整改督查機制，促進整改落實和追責問責，堅決杜絕“屢審屢犯”，逐步推進審計整改工作向程序化、規范化發展，最終實現審計整改落實的全覆蓋。