蔥蘢家園云水間

湯珺琳 陳煒 鄭穎杰 黃維明 周繼紅

霧霾、污水、食品安全……環保問題，與我們每一個人息息相關。濕地、紅樹林保護，垃圾無公害處理……宜居城市的建設，需要從一點一滴做起。節能減排、低碳出行、少用塑料袋……清新福建的呵護，離不開每一個人的“舉手之勞”。

我想看透星空的盡頭，

回到那久遠的星云。

當歲月的星座被拋在身后，

歲月又可否鋪成紅毯？

我的心快樂的，

像一顆劃破天際的流星。

許下的，

不僅僅是一個心愿。

從1979年開始，中國開始進入改革開放時代，中國經濟步入了高速發展時期，到現在僅次于美國，成為全球第二大經濟體。正是這一階段的發展，鞏固并且提升了我國的國際地位。所以，必須肯定，經濟是我國過去以及未來很長時間都要堅持的根本，是其他一切的基礎。

但是，在經濟快速發展的同時，生態環境也發生了巨大變化，從污染物低排放走向高排放，從環境狀態的低惡化走向環境狀態的高惡化，從局部型、單一型污染走向全局型、復合型污染，因此付出了高昂的環境與資源代價。至此，我們認識到一味地發展經濟已經不是上策，經濟的持續、健康發展必須要充分考慮環境問題。

40年來，中國領導決策層在發展的政策思路上有著顯著的變化。在20世紀80年代初就提出了經濟發展、社會發展和環境發展同步進行，經濟效益、社會效益和環境效益協調統一的發展觀和環境觀；熱忱接受了國際社會共同倡議和制定的可持續發展理念，并相繼提出了科學發展的觀念和戰略，倡導建設資源節約型和環境友好型社會；倡導發展循環經濟和低碳經濟，推進生態文明建設。

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整合多個部門職能的生態環境部將從“尷尬部門”變為污染防治“強勢”部門，開啟我國污染防治新征程。

2018年4月16日上午，新組建的生態環境部正式掛牌。李干杰任黨組書記、部長。新部門生態環境監管職能強化，監管領域拓展，對建設美麗中國具有十分重要的意義。

從1974年到2018年，我國環保機構經歷了7次變革，逐步從小環保發展到了大環境。如今回望這7次變革，可以看到每一次變革都在級別、權限上不斷提高、增強，對于推動環保發展起到了積極作用。

一位在環保系統工作近40年的原環保部官員表示，隨著生態環境部的成立，未來環保機構的職責將從點源污染防治走向大區域、大生態的環境監管。

對于很多老環保人而言，每一次環保改革，都能夠帶來我國環保事業的快速發展?；厥?974年，國務院環境保護領導小組成立并召開了第一次會議，正式走出了我國環境保護的第一步。當時，對于國務院環境保護領導小組的主要職責分工是，負責制定環境保護的方針、政策和規定，審定全國環境保護規劃，組織協調和督促檢查各地區、各部門的環境保護工作。

之后的1979年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》首次頒布，中國環境保護開始邁上法制軌道。

1982年，環保機構再次迎來變革，第五屆全國人大常委會決定，組建城鄉建設環境保護部，部內設環境保護局。同時，撤銷國務院環境保護領導小組。1984年，城鄉建設環境保護部環境保護局改為國家環境保護局，仍歸城鄉建設環境保護部領導，同時也是國務院環境保護委員會的辦事機構，主要任務是負責全國環境保護的規劃、協調、監督和指導工作。

1988年，第七屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，成立獨立的國家環境保護局（副部級），明確為國務院直屬機構。

經過10年發展，1998年，國家環境保護局升格為國家環境保護總局（正部級），是國務院主管環境保護工作的直屬機構。撤銷國務院環境保護委員會。

在隨后，每隔10年，環保機構都迎來一次大變革。2008年，國家環境保護總局升格為環境保護部，成為國務院組成部門。2018年，組建生態環境部，作為國務院組成部門，不再保留環境保護部。

生態環境部的主要職責是，制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等。

作為環保機構變化的見證人之一，上述原環保部官員談到，從7次變革來看，環保機構的變化體現在人員編制、職責范圍的擴大，機構規格在不斷提升，體現了中央對環保工作越來越重視?！碍h保（工作）由過去的工業污染防治到城市污染防治、農村污染防治，最后擴大到生態環境保護，賦予環保機構的職責職能、任務越來越多，對環保機構的要求也越來越多?！?/p>

大生態監管時代

近年來，在環境保護管理過程中，破除部門交叉問題的呼聲高漲。

國務院機構改革方案要求，組建生態環境部。將環境保護部的職責，國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責，農業部的監督指導農業面源污染治理職責，國家海洋局的海洋保護職責，國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責整合，組建生態環境部，作為國務院組成部門。

對于此次改革的意義，在今年3月全國兩會期間舉行的記者會上，李干杰指出，這個方案明確把原環境保護部的全部職責和其他6個部門相關的職責整合到一起，組建新的生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。他表示，這個改革是黨中央實現深化改革總目標的一個重大舉措，是體現堅持以人民為中心發展思想的一個具體行動，是推進生態環境領域、生態文明建設領域、治理體系現代化和治理能力現代化的一場深刻變革和巨大進步。

組建生態環境部，有“五個打通”，把原來分散的污染防治和生態保護職責統一起來：第一是打通了地上和地下；第二是打通了岸上和水里；第三是打通了陸地和海洋；第四是打通了城市和農村；第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統一了大氣污染防治和氣候變化應對。

2018年4月3日，李干杰主持召開部黨組（擴大）會議，傳達學習習近平總書記4月2日下午在中央財經委員會第一次會議上關于打好污染防治攻堅戰的重要講話精神，會議指出，習近平總書記的重要講話明確要求，要打幾場標志性的重大戰役，具體包括：打贏藍天保衛戰、打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理七大攻堅戰。我們要把這七場標志性的重大戰役，作為打好污染防治攻堅戰的突破口和“牛鼻子”，抓緊制定作戰計劃和方案，細化目標任務、重點舉措和保障條件，做到按圖施工、掛圖作戰，以重點突破帶動整體推進，確保七大攻堅戰役3年時間明顯見效。

對于新的環保機構給未來環保工作帶來的變化，上述原環保部官員認為，從機構改革來看，把6個部門職責劃歸過來，在污染防治上體現了一個事情一個部門管理的宗旨，有效杜絕了多部門交叉管理帶來的低效、扯皮現象。同時，提出成立五大綜合執法體系，其中生態環境交給了生態環境部，今后生態環境的執法將會統一。

未來，大生態監管會進一步體現，不僅是對自然保護區監管，還包括對生態功能區監管等，流域、區域的執法監管也都會得到進一步加強，過去環境執法只是對污染防治、點源、城市污染的監管，未來會走向大區域、大生態的監管。

自然資源部與生態環境部如何分工

十三屆全國人大通過《中華人民共和國憲法修正案》，將生態文明歷史性地寫入《憲法》，從國之根本大法的高度對生態文明建設提出了要求。生態文明建設已經成為一個綜合的系統工程，要求進行相應機構建設，落實相關的制度、機構和職能安排。

黨的十九屆三中全會頒布的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“轉變政府職能，優化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務。”完善政府在生態環境保護方面的職能，優化環保機構設置，是政府機構改革的重要任務。此次組建自然資源部與生態環境部可謂相當及時，這主要體現在以下兩個方面：

一是我國過去的生態環境保護體制、機制存在權責不明、多頭執法、效率低下等問題。原來的資源保護職能按資源門類分散在發改委、國土、水利、農業、林業等部門，在污染防治領域，由于環保機構成立時間較晚，原先的管理職能分散在發改委、林業、農業等部門。即使在環保部成立后，原部門的環保職能加上解決新問題的各種行政授權，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，環境政策存在分散、重復，甚至沖突的局面。

組建自然資源部，將過去分散在發改委、住建部、水利部、農業部、國家林業局等部門的自然資源的調查和確權登記整合，統一行使用途管制和生態修復的職責，有利于對山水林田湖進行整體保護、系統修復和綜合治理。組建生態環境部，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全。這從總體上提升了政府工作的行政效率和水平，也實現了管理權和執法權的有效分離：自然資源部統一行使全民所有自然資源資產管理者的職責，而生態環境部統一行使生態環境監測和執法職能，這就明確了兩者的分工，對于進一步推動生態文明建設具有重要意義。

二是在此次機構改革之前，政府生態保護的職能未能明確體現在機構設置上，對明確權責存在一定阻礙。習近平同志多次指出“生態興則文明興，生態衰則文明衰”“好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”

近年來，國家出臺了一系列有關生態保護和補償修復的文件，如《關于開展生態補償試點工作的指導意見》《全國生態保護“十二五”規劃》《生態保護紅線劃定指南》等。但是在過去的政府機構職能設置中，生態保護職能往往被包括在政府的公共服務職能中，并不單列。

此外，人們往往將“生態”與“環境”混為一談，這客觀上不利于生態文明建設。例如，在探索建立綠色GDP核算體系過程中，只將資源消耗和環境污染損失的因素納入其中，而將生態因素混同于環境因素，或者將生態因素歸入環境因素，致使生態效益、生態價值、生態補償在該核算體系中未能得到應有的體現。

其實，黨的十八大報告在談及“生態文明制度建設”時，明確要求“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系”。2013年環保部頒布的《全國生態保護“十二五”規劃》和2017年國務院出臺的《生態保護紅線劃定指南》都體現了生態保護在建設生態文明中的重要性，然而在此次機構改革之前，這一重要性并未體現在政府機構名錄上。

此次《深化黨和國家機構改革方案》明確將生態環境保護和經濟調節、市場監管、社會管理，以及公共服務一并列為政府職能，并在組建自然資源部和生態環境保護部中明確了資源、生態保護和環境保護的關系，將生態保護職能正式落實于政府機構職能設置上，對于貫徹十九大精神，全面推進生態文明建設具有重大意義。

“洋垃圾”全球貿易暗戰

2018年4月19日，中國生態環境部新聞發言人劉友賓在北京表示，為進一步規范固體廢物進口管理，防治環境污染，將禁止進口廢五金類、廢船、廢汽車壓件、冶煉渣、工業來源廢塑料等32個品種固體廢物。

從2017年7月開始，中國向世界宣布將不再接受廢棄塑料、廢紙、廢棄爐渣、廢棄紡織品、廢棄礦渣等24種進口固體廢棄物。隨著2018年1月禁令生效，這些被俗稱為“洋垃圾”的外來固體廢棄物正式被拒之國門外。

根據商業咨詢機構China Briefing的數據，2016年，美國廢紙出口中，有2/3以上直接送到了中國，總價值超過22億美元。歐盟27國同樣依賴中國接收廢棄物，把87%的再生塑料直接或間接地運往中國。根據英國《衛報》的統計，英國每年有270萬噸廢塑料流向中國，占到該國塑料垃圾產量的2/3。

據一組數據顯示，我國對固體廢物的年進口量占全球年產生量的56%，去年進口量高達730萬噸，總值達37億美元。2016年，中國進口的廢棄塑料高達730萬噸，總值達37億美元。僅美國就向中國出口了約1600萬噸垃圾。

一個來自美國的飲料空瓶，隨著其他垃圾一起在天津口岸登陸，在河北被熔化再造成塑料顆粒，隨后運往浙江某個作坊制成打火機外殼，再在江蘇的工廠里被組裝成打火機，最后裝船從上海送往歐洲零售——科普博客這樣描繪一件典型“洋垃圾”的環球旅程。事實上，除了塑料外殼，這個打火機的金屬部件有很大可能同樣由進口的廢金屬再生制成。

這是一個正常的商業鏈條，位于其中的每個環節其實都不知道自己使用的原料從哪里來，產品要到哪里去。

但是每一個環節都在這場交易中有所收獲：美國的垃圾回收企業擺脫了難以處理的塑料；三家小廠收獲了中間利潤和廢塑料與新塑料之間的差價；歐洲消費者得到了廉價的打火機；就連幫助轉運這些材料的物流企業也收到了運輸費。

多年來，一些國家把廢紙、廢塑料等收集、分類，然后出口到中國、越南、泰國等國家。這樣一來，這些國家不僅不用負擔廢物處理費用，還可以從中賺錢。

被收納的“洋垃圾”，主要是塑料、廢紙、金屬材料等，都是有一定回收利用價值的材料。從廢塑料當中回收的新塑料，原料成本比從石油提取物中直接合成新塑料稍便宜，一旦使用量足夠大，就能創造出巨大的利潤空間。

經濟利益會催生各種逐利行為，“洋垃圾”的價值也被逐漸深入“開發”。比如，廢棄針筒、輸液管以普通廢舊塑料的名義進口后，通過重新清洗包裝上市銷售；含有各類有色金屬的礦渣進口后，可以重新冶煉提取高純度產品獲利。

電子垃圾是其中的進口大項。全球每年產生5億多噸電子垃圾，其中70%以上進入中國。據央視報道，在某些“洋垃圾”產生國處理電子垃圾每噸要花300元，但走私到中國僅需100元。對國內“進口商”來說，他們不但不用花錢購買，反而能得到對方給的100元，稍加處理后還能再賣一筆錢。

一些走私的非法“洋垃圾”流入中國，經過入境、轉運、加工、銷售等幾個環節，形成了一條暴利產業鏈。以舊服裝為例，它們進入到中國后，國內接貨人一般以一二百元每噸的價格購進這些舊服裝，然后經過層層分揀，最終能按1元每斤的價格銷售出去，除去人工成本，轉一次手價格就翻了幾番。

在“里應外合”下，一條正經的產業鏈很容易“變黑”。隨之而來的是假冒偽劣產品、衛生健康風險；土壤、水體、空氣等長期不可逆的破壞。

“洋垃圾”對環境的影響主要來自不夠完全的分揀。雖然發達國家有穩定而高效的垃圾分類系統，例如日本垃圾分類根據各個縣市的規定不同可以多達幾十種之多，但這種分揀水平對于垃圾的高效利用仍然沒有起到足夠的作用。

從2018年1月1日起，這樣一套順暢運轉了幾十年的體系面臨重塑：在這一天，中國對于“洋垃圾”的進口禁令正式生效。這份禁令覆蓋4類24種固體廢物，包括來自生活垃圾的廢塑料、未經分揀的廢紙和廢紡織原料等。

據新西蘭環境部披露的數據，新西蘭去年向中國出口的垃圾總價值達到2100萬新西蘭元，總重量達到5萬噸。這些垃圾，從今年開始已無法進入中國國門，新西蘭垃圾回收部門只得另想辦法。

煩惱的不止新西蘭一國，英國環保部門也在為自己長期以來的懈怠付出代價。盡管他們早就得到預警，說中國遲早會禁止進口“洋垃圾”，可當地政府仍然沒有為建立新的垃圾回收系統做出什么努力。英國垃圾回收協會首席執行官西蒙·埃林憤怒地表示英國政府在這個工作上表現極差，情況一塌糊涂。

不僅是英國、新加坡、日本這樣的中小型島國為中國政策收緊而苦惱，即使是美澳等國，在垃圾處理系統一度嚴重依賴中國的情況下，也沒辦法一下子處理這么多垃圾。

在美國，根據商業資訊機構彭博社的估計，作為世界上最會生產垃圾的國家，有1/3的垃圾得不到回收利用。為了消滅多余的垃圾，有4萬人從事著和垃圾出口中國相關的工作。中國禁止進口垃圾，美國則要面對自行處理這些龐然巨物的困難。