基于產業轉型升級的城區安全生產監管問題及對策研究

劉美娟，胡志平，鄭 華，陳麗瓊

(1.南昌市青山湖區安全生產監察大隊，江西 南昌330029；2.南昌市青山湖區安全生產監督管理局，江西 南昌 330029)

我國正處于城鎮化、工業化快速發展期，也是生產安全問題多發期，生產過程中各類矛盾、問題和隱患較多，安全生產形勢依然十分嚴峻[1]。在新的安全生產形勢下，找準安全生產監管工作中存在的突出問題，并制定與之對應的措施，對于提高我國安全生產水平具有重要的意義[2]。基層(縣、區)安全生產監管是安全生產監管體系的基礎，是國家安全生產事業建設和發展的基本保障[3]。因此，基層(縣、區)安全生產監管工作日益得到黨和國家的高度重視[4]。長期以來，我國大多數安全生產事故發生在基層(縣、區)以下的生產經營單位，尤其是非國有鄉鎮企業[5]。在當前我國“創新驅動、轉型發展”的關鍵時期，國家對城市安全生產監管工作提出了更高的要求[1]。如2016年12月18日，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，表明了黨中央對解決安全生產問題的信心[6]。

當前，我國處于產業轉型升級的階段，各種新業態層出不窮，帶來的安全生產監管問題也不斷増加，需要不斷創新監管手段，研究監管方法[7-8]。針對安全生產監管工作中存在的各類問題，國內學者提出了不同的管理方法和監督模式[4,9-11]，具有一定的指導意義，但這些研究多集中在縣域的安生生產監管，較少涉及城區的安全生產監管。城區的社會環境、空間特征和企業性質與遠郊縣區有著明顯的差異，使得城區安全監管部門與縣域安全監管部門在監管的側重點上有所區別。基于此，本文以江西省南昌市主城區青山湖區作為研究對象，通過對該城區安全生產監管工作進行深入的實證調研，搜集和整理了第一手資料，力求較為客觀地分析處于產業轉型升級之中的我國城區安全生產監管工作的現狀和存在的突出問題，并針對存在的問題，在充分考慮監管特點和需求的基礎上，提出了應對的對策與措施。

1 研究區現狀

1. 1 企業現狀

江西省南昌市主城區青山湖區所處區域面積約120 km2，轄4鎮、3街道、1園區，約142個村民(社區)委員會。青山湖區現有各類大小企業約2 000余家，其中規模以上企業約200余家。企業產業結構主要以紡織服裝、食品飲料、冶金建材、醫藥化工等傳統產業為主，培育發展了電子信息、電子商務、生物制藥等戰略新興產業。截至2017年底，有危險化學品單位21家，其中加油站9家、生產單位3家、經營單位3家、氣體零售單位4家。該城區無煤礦山、非煤礦山、金屬礦山和非金屬礦山及煙花爆竹等生產單位。

1. 2 監管隊伍現狀

青山湖區安監局成立于2002年，內設1室1科，核定行政編制5名。2004年、2009年分別成立了安全生產監察大隊、應急救援中心，2013年增設職業衛生安全監管科，共核定事業編制10名。目前，青山湖區安監局行政編制在崗6名，事業編制在崗8名。青山湖區安監局安全生產監管隊伍中，從學歷層次結構上看，有大專學歷4人，本科學歷9人，研究生學歷1人；從年齡結構上看，50歲以上4人，40～50歲之間6人，40歲以下4人；從職稱級別上看，有高級技師1名(預防醫學)，工程師1名(取得注冊安全工程師資格)，助理工程師2名，高級工1名，中級工1名。青山湖區鎮、街道、園區全部設立了安監站，均隸屬于鎮、街道政府，為非獨立機構。

2 城區安全生產監管現狀

近年來青山湖區安全生產現場監察監督情況詳見表1。

表1 青山湖區近年來安全生產現場監察監督情況

由表1可知，青山湖區危險化學品(以下簡稱危化品)生產及經營單位逐年減少，危化品生產單位由2012年的16家減少到2017年的3家，危化品經營單位由2012年的71家減少到2017年的39家，這是因為隨著產業轉型升級，為了優化市區從業環境，將危化品生產及經營單位關閉或遷至化工園區；煙花爆竹生產經營單位由2012年的56家減少到2017年的2家,這是因為南昌市2017年1月1日正式施行的《南昌市禁止燃放煙花爆竹規定》。

近年來，結合區域安全生產形勢，青山湖區加強了對危化品、煙花爆竹這兩類生產經營單位的日常監管，并聯合住建局、區市場監管局、區消防大隊等單位，對建筑工地、特種設備、公共聚集場所等其他生產經營單位也加大了監管力度。由表1可知，對危化品、煙花爆竹這兩類生產經營單位實現了日常監察監督覆蓋率達100%；對其他生產經營單位的監察監督數量由2015年的124家上升至2017年的209家。此外，近年來青山湖區現場監察監督不斷加強，嚴格按照“零容忍、全覆蓋、嚴執法、重實效”的要求，深入開展安全生產大檢查，突出危化品、煙花爆竹、工貿企業等行業的專項整治和打非治違專項行動，有效地杜絕了較大以上生產安全事故的發生，較好地控制了一般生產安全事故的發生。

近年來青山湖區安全生產隱患事故排查監察監督情況詳見表2。

由表2可知，近年來青山湖區加大了對危化品和煙花爆竹這兩類生產經營單位的監管力度，該類事故隱患按期整改率基本達到100%；而其他(工貿企業等)生產經營單位由于存在多部門綜合監管，缺少監管抓手，因此部分事故隱患存在整改不及時、整改率低的現象。青山湖轄區內共有4處危化品重大危險源，危化品生產及經營單位依然是該區安全生產監管的重點對象。此外，青山湖區嚴厲打擊安全生產違法行為，形成高壓態勢，僅2016年就取締非法經營煙花爆竹攤點23個，收繳各類煙花爆竹120余件(箱)，取締3處非法加注甲醇汽油窩點、3處危化品非法儲存窩點、3處非法罐裝液化氣窩點和2處非法經營柴油窩點。

表2 近年來安全生產隱患事故排查監察監督情況

3 城區安全生產監管工作中存在的問題

我國安全生產事故具有較明顯的行業集中性，為提高監管效率，安全生產監管工作中普遍采用生產經營單位分級監管的模式[11-12]。然而，安全生產監督管理對象是一個動態的社會體，隨著城鄉一體化進程的加快，企業數量和產業人數不斷更新，尤其是大量缺乏安全意識的農村勞動力直接進入第二產業[13]。同時，科技的進步、產品結構的調整和技術的換代升級，新設備、新工藝、新材料層出不窮，使得產業轉型加速，經濟成分和經營方式多樣化，新的行業與企業不斷產生，促使生產中不安全的因素和職業危害因素種類不斷增多，也使安全生產監管的難度和復雜性不斷加大[14-15]。此外，產業資本競爭激烈，絕大多數中小企業在逐利思維的主導下，未能以人為本，如青山湖區大多數中小型企業為家族式經營，員工缺乏安全生產意識。因此，改變城區安全生產監管的理念、模式、方式己成為當務之急[16]。本文通過對青山湖區安全生產監管工作進行深入的實證調研，發現主要存在如下突出問題：

3. 1 安全生產監管隊伍力量不足

青山湖區安全監管部門現僅有14名安監人員，而全區現有各類大小企業約2 000余家，企業數量大，安監人員數量缺口嚴重。盡管近年來招聘了4名專業技術人員，但因人員分布結構、知識結構、年齡結構等條件限制，現有監管能力仍無法滿足對企業實施全面監管的要求。顯然，依靠城區一級安全監管部門有限的人力、物力資源，難以支撐如此繁重的安全生產監管工作。盡管青山湖區內各鎮、街道、園區全部設立了安監站，均隸屬于鎮、街道政府，為非獨立機構，但各安監站根據要求需指定2名專職工作人員[17]，而實際上大多數安監站只有1人在從事安全生產監管工作，且其身兼消防安全、經濟統計、招商引資數職，并對接區內多部門業務，安監人員性質較雜、變動頻繁，很難全身心投入到安全生產監管工作中，造成鎮、街道、園區的屬地安全生產監管責任難以落實到位。

3. 2 安全生產監管人員的業務素質有待提高

安全生產監管工作是一項復雜性、技術性強的工作。青山湖區安全生產監管的行業除了非煤礦山、煤礦山、金屬礦山和非金屬礦山等生產單位外，幾乎涉及各行各業，這也是該城區生產企業結構的特點，這就要求該城區從事安全生產監管的安監人員不僅要具備危化品安全、建筑安全、石化安全、工礦及商貿生產安全等專業知識，還要熟知安全生產方面的法律法規。近年來，盡管青山湖區通過強化對安全生產監管人員的培訓來增強其監管能力，但安全監管人員的業務素質還有待提高，這在鎮、街道安全監管隊伍中尤為突出，這也是全國其他地區普遍存在的問題[14]。例如：監管人員在安全執法過程中，由于從事安全生產監管工作的經歷或經驗少，加之自身素質較低，缺乏勘察和技術鑒定手段，難以發現隱藏的安全隱患，且對安全執法行為的合法性又難以做出科學判斷，直接影響了監管執法工作的效率和依法行政的水平；在安全培訓工作中，部分監管人員存在認識不到位、參訓熱情不高、缺乏積極性和主動性，同時監管人員素質參差不齊，對培訓內容領悟不夠深入，此外培訓內容不全面，培訓方式、培訓手段滯后也成為影響安全培訓效果的制約因素。

3. 3 安全生產監管盲點依然存在

青山湖區大多數中小企業存在資金緊張，對安全生產資金投入少，安全意識薄弱，安全管理人員偏少，安全管理制度不健全，應急預案措施不完善等問題，尤其在城中村以及個別區域插花地帶等隱蔽區域，容易成為非法和違法經營行為的藏身之處。例如:在2015年7月的全區安全生產大檢查和大排查中，發現昌東工業園區佛塔村一處居民樓里儲存了大量香蕉水、甲苯和酒精，經進一步核查，該單位因拆遷從其他區臨時搬入該地，并以貿易經營的方式進行實物經營，屬于異地超范圍經營；2016年在昌東工業園區、湖坊鎮、塘山鎮等多地發現非法流動加油車為出租車、工程車加油的現象，以及非法液化氣充裝窩點等，這些非法窩點多藏于城區村(社區)，往往比較隱蔽，且安全條件差、安全設施不完善甚至完全沒有配備安全設施，有些單位白天關門晚上生產的現象特別突出，難以對其實行有效的監管，這也給日常的安全生產監管工作帶來了巨大的挑戰。

3. 4 機構聯動機制有待完善

目前，青山湖區雖然成立了安委會，但安委會辦公室與各組成部門不是行政隸屬關系，在實際的運行過程中，只能通過組織有關協調會議、議定有關事項等方式來開展工作，沒有形成真正意義上的指揮調度機制，這也是造成該區屬于聯合監管的工貿行業的事故隱患整改率比主管行業要低(見表2)的主要原因。此外，該區安監部門單打獨斗傾向明顯，部門之間橫向聯動、政府上下聯動的監管合力沒有完全形成。尤其是某些危化品行業存在交叉管理、綜合管理的現象，給安全生產監管帶來了諸多問題(以涉氨企業為例，其生產、運輸、廢棄處理及事故處理等涉及安監、質監、消防、交警等多個部門)，整個動態連續的管理過程中任何一個部門和管理環節都會直接影響到整個安全生產監管的效果[18]。隨著我國經濟的進一步發展，城區政府作為負有安全生產監督管理職責的部門將要承擔更為龐雜的監管任務。

4 應對對策與措施

針對青山湖區安全生產監管工作實踐中存在的問題，本文提出了如下應對對策與措施。

4. 1 保障鄉鎮、街道、園區的安全生產監管地位

國家安監總局于2007年首次提出，各縣(區) 安監部門可以在其法定職權范圍內委托鄉鎮人民政府、城市街道辦事處設立安全生產監督管理機構實施行政處罰[19]。例如2017年10月1日起施行的《江西省安全生產條例》，對鄉鎮和街道安全生產工作職責做了授權性規定，明確了其可以行使有限的行政執法職權(監督檢查和責令整改)，解決了我國《安全生產法》對鄉鎮職權規定不具體的問題。為了保障安全生產監管機構的獨立性、人員的穩定性、工作的規范性，著力解決鄉鎮、街道安監部門與其他部門掛靠、兼職人員過多、人員流動過快等問題，近年來青山湖區通過安委會的綜合協調作用，以督查、檢查、調研以及年終考核考評等方式，不斷努力督促各鎮、街道和園區落實不少于2名專職安監人員，并在總體上采取“重心下移，關口前置”的戰略，把工作重心下移至鎮、街一級安全生產監管機構，以提高安全生產監管工作的覆蓋面[2]。

4. 2 提升安全生產監管人員的工作能力

由于城區企業結構的復雜性，需提高城區安全生產監管人員的錄用門檻，注重新錄取人員的教育背景，重點從安全工程、化工等與企業特點密切相關的專業中遴選人才，使得我國城區安全生產監管隊伍的知識結構更加貼近企業的實際監管需求，以促進安全生產監管隊伍向專業化、技術化方向發展。例如青山湖區根據實際需要招錄了3名化學化工及預防醫學專業人員，為該區實現科學執法、精細執法打下了基礎。同時，該區嘗試將安全生產監管隊伍建設與國家注冊安全工程師考試掛勾，將是否取得該資格作為政府職能部門監管人員職務變更的標準之一。例如該區積極鼓勵執法人員參與注冊安全工程師的考試，并對取得注冊安全工程師的人員在評優評先、職稱評定方面予以優先考慮。此外，該區借鑒國外先進管理理念，開展了基層學習、定期業務培訓[20]，根據城區企業結構多樣化、新興產業多的特點，在強化傳統產業培訓的基礎上，也注重新興產業的培訓；同時，利用每周的交班會，學習有關法律法規、技術規范和安全生產管理理論知識，組織人員按照職責分工積極開展交流討論、案例分析，探討工作中遇到的難點和問題，尋求對策與措施；此外，深化主城區安監局與遠郊縣區安監局結對交流學習，開展企業實地學習，選派安全生產監管年輕骨干到大中型企業實地學習[18]，不斷提升安全生產監管隊伍的業務技能。例如：2016年9月青山湖區舉辦了全區安全生產監管人員培訓班，區安委會成員單位分管領導，各鄉鎮、街道、園區分管領導，安監辦負責人以及各行政村、社區分管負責人，共計150余人參加了培訓，主要圍繞粉塵涉爆和受限空間作業以及安全生產隱患排查治理體系建設兩個方面展開，并結合日常安全生產監管實際情況，通過典型案例分析與討論，讓基層監管人員深刻認識到安全生產監管的重要性與必要性，促進其業務水平和監管能力的提升；2017年該區又舉辦了全區職業安全健康監督管理人員培訓會。

4. 3 創新安全生產監管方式

安委會辦公室(安委辦)的職責與安監局的職責往往易混為一體，厘清安委辦和安監局的權與責，落實好安委辦的職責和作用，落實安委辦不同職能主管部門的安全生產監管責任，對于做好安全生產監管工作至關重要。為了認真貫徹和落實黨的十九大和習近平總書記關于安全生產一系列重要講話的精神，更好地貫徹落實新的《安全生產法》和《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，2017年青山湖區著手制定了《青山湖區安全生產委員會成員單位和鎮街園區安全生產工作職責分工》，以求進一步厘清各安委會成員單位和鎮、街、園區安全生產工作職責分工，各司其職、各負其責，共同推進安全生產監管工作；同時，該區加強地方政府對中央企業及其所屬子公司、分公司安全生產的屬地管理責任，并依法加大安全生產監管執法和行政處罰力度，借助市場機制的決定性作用，迫使那些傷亡事故多發、職工冒險作業、無安全保障的小廠和城區內不符合安全距離的危化品生產企業盡快退出市場[22]。如自2015年至今，該區僅危化品生產企業就關閉了5家。

近年來，安全生產問題一直是社會關注的焦點。因此，城區安全生產監管部門可通過加強對新媒體的使用，使群眾真正地了解企業的安全生產動態。例如利用新聞媒體披露企業在生產過程中的違法行為[23]；及時運用新媒體建立安全生產微信公共服務平臺，使人們通過微信掌握企業的安全生產動態，進而與安監部門、政府實時溝通，最終為安全生產監管部門的科學決策提供理論依據。同時，還可發動群眾，依靠村(社區)級機構加強安全生產監管，如在村(社區)級機構中設立安監人員，延伸安全生產監察監管網絡，推動安全生產監管工作得到全覆蓋，并建立“責任全覆蓋、監管無盲區”的網格化、單元式安全生產監管責任體系，推動安全生產監管工作邁上新臺階。此外，應積極推廣成熟、先進、適用的安全科技成果，充分發揮各級安全生產技術服務咨詢機構的作用，為安全生產提供智力支撐。例如：2016年青山湖區通過政府投入3萬元為轄區內8家印刷、紡織企業購買了漏電保護設施和服務，提升了企業基礎安全設施和管理水平。另外，可嘗試對危化品企業引入考評機制，探索末位淘汰制。

5 結 語

在當前我國“創新驅動、轉型發展”的關鍵時期，各種新業態層出不窮，帶來的安全生產監管問題也不斷增加。在這種新的安全生產形勢下，找準安全生產監管存在的突出問題，制定與之對應的措施，對于提高我國城區安全生產管理水平具有重要的意義，同時也給城區安全生產監管工作提出了更高要求。本文以南昌市主城區青山湖區作為調研對象，全面分析了當前我國城區安全生產監管工作的現狀及在監管執法中存在的突出問題，并提出了解決當前監管困境的對策，這對貫徹落實黨中央、國務院關于加強安全生產工作的決策部署，制定符合本地區實際情況的安全生產工作細則，進一步創新監管方式，推動企業提升安全管理水平具有重要的意義。