村鎮綜合防災減災規劃方法研究*
——以神農架林區木魚鎮為例

李 軍 呂慶海 LI Jun, LYU Qinghai

0 引 言

人類自演化之初就不斷伴隨著自然及自身的各種災難，可以說人類的發展史就是一部不斷同自然和人為災害抗爭的歷史。千百年來，在與自然抗爭的過程中，人類逐漸懂得了敬畏自然。然而，進入二十一世紀，正當我們大肆發展壯大自己，無休止地擴張人類聚居地時，災害發生的頻率及造成的損失也幾乎在同步增大（表1）。

表1 慕尼黑再保險公司關于2004—2013年及1984—2013年發生的巨災事件及受災情況統計表Tab.1 the catastrophic events and disaster situation of Munich reinsurance company from 2004 to 2013 and from 1984 to 2013

表2 2000—2015年我國地質災害統計表Tab.2 geological disasters in China from 2000 to 2015

1 我國村鎮地區災害頻發

我國幅員遼闊，氣候環境及地形錯綜復雜，是世界上自然災害最嚴重的幾個國家之一。常見災害有地震、滑坡、泥石流、洪澇、旱災、臺風、冰雹，災害種類繁多，頻率較高。我國現有超過6.18億人生活在村鎮地區。受地理位置、氣候條件等因素限制，村鎮地區是災害的易發和多發區，復合災害和次生災害叢生。根據我國村鎮所在地形地貌特征，可將村鎮分為平原村鎮、沿海村鎮、高原村鎮、山地村鎮、水鄉村鎮等。由于各地人口承載、地質特征、經濟發展水平差異較大，不同村鎮的主要災害類型也不同。東北地區多平原、丘陵和山地村鎮，主要自然災害有洪澇、低溫、病蟲害、地震和森林火災。華北地區主要為平原村鎮，主要自然災害有洪澇、干旱、地震、土壤鹽堿化和農作物病蟲害。西北地區多為高原村鎮，主要自然災害有干旱、水土流失、暴雨、滑坡、地震和病蟲害。長江中下游江湖平原地區主要為平原、水鄉、沿海村鎮，主要的自然災害是洪澇、旱災以及沿海地帶的風暴潮海嘯。華南和福建、浙江地區主要是山地、丘陵村鎮與部分水鄉村鎮，主要自然災害是臺風、暴雨、風暴潮和地震。西南地區以山地村鎮為主，主要自然災害有洪災、崩塌、滑坡、泥石流和地震，此外還有過量水土流失、干旱、森林火災等。青藏高原主要的自然災害是冰雪和低溫，此外還有暴風、藏南的地震和部分地區的風沙災害[1]。

人為因素引發的災害在我國也呈逐漸增多趨勢。尤其是近代人類工程活動改造自然引發的地質災害屢見不鮮，災害造成的傷亡人數及經濟損失巨大（表2）。我國超過80%的城市及70%以上的人口常年受到災害威脅，2016年全國共發生各類地質災害9 710起，造成370人死亡、35人失蹤、209人受傷，直接經濟損失31.7億元[2]。面對嚴峻的地質災害形勢，防災減災工作任重道遠（圖1-2）。

2000年至2017上半年，我國大陸共發生7級以上地震9次，6級以上地震63次，均發生在村鎮地區[3]。由于村鎮地區基礎設施缺乏，村鎮防災減災系統落后，常常“小災即難、大災難援”。2010年發生的甘肅舟曲8·7特大泥石流災害致使1 501人遇難、264人失蹤、26 470人受災[4]。2013年發生的四川雅安市蘆山縣4·20地震造成近200萬人受災，損毀房屋66.98萬間，倒塌12 851間，多處水庫、水電站受損[5]。我國村鎮地區綜合防災減災形勢之緊迫，由此可見一斑。

2 我國防災減災規劃研究概況

2.1 以城市為主的防災減災規劃研究與實踐

圖1 2012—2016年地質災害造成的死亡失蹤人數和直接經濟損失情況Fig.1 the number of deaths and missing and direct economic losses caused by geological disasters from 2012 to 2016

圖2 2012—2016年成功預報地質災害起數和避免人員傷亡情況Fig.2 the number of successfully forecasting geological disasters and avoiding casualties from 2012 to 2016

相較村鎮地區，國內在城市防災規劃研究方面起步較早。相關著述集中闡述了城市防災規劃的必要性、城市災害的種類、不同災種的形成機制、城市防災規劃的現狀及解決對策等。城市防震規劃是城市專項防災規劃的研究重點，相關研究詳細闡述了城市抗震防災的基本內容體系、技術要求、城市用地抗震評價和土地利用規劃、基礎設施抗震防災規劃、城市避震疏散規劃等內容[6]。從城市防災規劃的研究內容來看，該領域研究呈現出由城市專項防災規劃向城市綜合防災規劃發展的趨勢，2011年戴慎志和周長興相繼出版《城市綜合防災規劃》和《城市綜合防災減災規劃》，前者系統介紹了城市綜合防災規劃與專項防災規劃的關系、城市綜合防災總體規劃和詳細規劃、城市綜合防災規劃的管理等[7]，后者則詳細闡述了地質災害、地震災害和氣象災害等不同災種的分布情況、形成機制、監測方法及防災規劃[8]。此外，近年還有研究者出版了介紹國外防災規劃的專著如《可持續城市防災減災與城市規劃：概念與國際經驗》[9]，針對特定區域進行城市防災減災規劃研究的專著如《山地城市設計防災控制理論與策略研究：以西南地區為例》[10]。總體而言，針對城市防災規劃的研究較為深入，論述也較為系統。

2.2 針對村鎮地區的防災規劃研究進展

村鎮防災規劃研究成果最早見于1988年《工程抗震》載《用工程地震環境評定法編制城鎮抗震防災規劃的探討》[11]，文章在總結城鎮防震規劃編制的經驗和教訓的基礎上，試圖探討城鎮抗震防災規劃的編制方法。在整個20世紀90年代，村鎮防災規劃研究仍未引起業界重視，同時期的研究主要集中于探討城鎮防震規劃與洪澇和泥石流防災規劃[12-13]，幾乎無其他災種的防災規劃研究成果。村鎮防災規劃在21世紀初，尤其是在2008年后逐漸受到少數研究者的重視。在村鎮綜合防災規劃方面，相關論文主要探討村鎮綜合防災規劃的編制模式、規劃原則和策略等[14]，《我國村鎮綜合防災規劃的問題與對策研究》中針對目前的問題提出了綜合防災減災規劃編制框架[15]；在村鎮專項防災規劃方面，研究者重點研究地震、泥石流和氣象災害等防災規劃以及防災規劃的技術應用。近年來，系統研究村鎮防災規劃的專著進入公眾視野，相關著作對村鎮災害的種類，不同災種的成因、防災規劃編制等都有系統論述[16]。但縱觀已知的研究成果，村鎮防災減災規劃研究成果的數量和研究深度都相對有限。

3 綜合防災減災規劃國際經驗

3.1 聯合國領導的城市防災減災國際合作

2 0世紀末期，聯合國開始關注城市的防災減災問題。1996年，聯合國將國際減災日的主題定義為“城市化與災害”，以增強各國對城市防災減災的重視程度，鼓勵和引導各國進行城市防災減災實踐探索。1999年聯合國通過“國際防災戰略”（International Strategy for Disaster Reduction）計劃，設立了專門的減災機構——國際防災戰略事務局（the United Nations Office for Disaster Risk Reduction，UNISDR）。該機構主要負責協調全球范圍內的防災減災活動，推動安全學校、安全醫院、安全社區建設，提升城市災害恢復力，關注防災教育與可持續發展等。此后的1994年、2005年和2015年，在日本橫濱、神戶和仙臺先后組織召開三次世界減災大會，會議先后通過《橫濱聲明》《減災行動計劃》《2005—2015年行動綱領：加強國家和社區的抗災能力》《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》等重要合作協議。《橫濱聲明》和《減災行動計劃》強調“各國面對自然災害時應當以新的伙伴關系為人類的共同利益建立起更安全的生存環境。”[17]第二次世界減災大會召開時正值印度洋發生地震海嘯后不久，會議除突出加強國家和社區抗災能力的必要性之外，還著重強調了印度洋海域海嘯預警系統的規劃與建設；《2015—2030年仙臺減輕災害風險框架》則在科技減災、社區減災、減災承諾機制、減災成本效益等方面取得了諸多成果。在聯合國及其減災機構的領導下，城市防災減災的區域協同、跨國合作已經深入到社區災害預防、數據技術共享、現場緊急救援等各個方面[18]。

3.2 基于災害經驗以及災害預測模擬的日本綜合防災減災規劃

日本特殊的地理位置致其國內災害頻發，防災研究與實踐起步最早。基于災害經驗以及災害預測模擬的綜合防災減災規劃成為日本的特色。他們事先根據地質、氣象、災害史及城市人為環境等進行災害模擬，預測災害發生的地區、評估災害的危害程度，并以此為前提制定防災和土地利用規劃。這種以災害模擬為基礎的防災減災規劃覆蓋面廣、地域針對性強，長期經受各類災害考驗，證明了其防災減災的實用性。除了直屬于中央政府的都、道、府、縣據此制定了針對本行政區的地方防災規劃外，其下設的市、町、村也幾乎都依據防災基本規則、災害危害程度和防災需求制定了各自的防災規劃[19]。

1923年日本關東地區遭遇8.1級大地震，地震導致煤氣管道破裂，瞬間引燃稠密的木質結構房屋，幾乎整個橫濱城以及三分之二的東京地區被燒毀，死難者14余萬。很多幸存者因躲避在城市公園、廣場和綠地得以幸免于難。因此，關東大地震后，日本尤其重視防災公園的規劃與建設，有意將城市公園、廣場、綠地建設為具有避難功能的防災空間，所制定或修改的《城市綠地保全法》《緊急建設防災綠地計劃》《城市公園法實施令》等都體現了這一意志。東京大學大野秀敏教授在《東京2050年概念規劃》中提出面向未來的緊湊型城市[20]，將防災生命廊道與城市綠廊設計相結合，綠化已建成的機動車快速道路，使其承擔一定的交通量，在災害發生時救護車、消防車能夠使用這些車道（圖3）。

圖3 灰色高速公路變為綠色的城市綠廊和生命廊道Fig.3 turning the gray city highway into a green corridor and life corridor

3.3 法規預案保障下的美國防災減災規劃

美國的防災減災工作走在世界前列，聯邦政府防災法律法規及各州相關地方法總計近百部。完備的防災減災法規體系使得國家在遭受災害時，一方面能夠依照各項應急預案在第一時間做出反應，以減少人員和財產損失；另一方面，各地方在防災規劃編制時有具體的規范和導則。如聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）頒布的《減災法案2000》（Disaster Mitigation Act of 2000）是用來規范綜合減災規劃編制過程的最新國家級法律，北卡羅萊納州制定的《地方減災規劃手冊》（Local Hazard Mitigation Planning Manual）則是州政府根據當地民情和災害制定，通俗易懂，利于操作。同時，美國也十分注重民眾層面的防災減災工作。1963年，美國就率先成立了國家防災研究中心，負責研究突發災害的社會影響。通過防災減災宣傳教育，貫徹全民災害應急教育理念，開設高校課程，研究組織定期召開相關學術會議。此外，美國還注重防災社區建設，尤其是在“9·11”恐怖襲擊之后，看重建立安全社區，擬提升社區的災害預防、避難和重建能力。

4 我國村鎮綜合防災減災規劃方法研究

縱觀國際防災減災經驗，村鎮綜合防災減災規劃的價值核心是保障人身財產安全。我國相關規劃的編制應在村鎮現狀災害及用地條件基礎上，以提高村鎮防災、抗災、救災能力，服務村鎮長期健康發展為目標。在綜合防災減災規劃中，遵循“現狀評估—規劃編制—規劃評價”的規劃思路。

4.1 防災規劃前期村鎮災害分析與評估體系

首先，對村鎮基礎條件進行分析。通過民政、氣象、消防、城建等部門的基礎圖紙和統計數據，分析村鎮區位交通條件、行政區劃、地形地貌特征、地層巖性、地質構造、氣象水文、礦產資源開采等人為活動各方面的情況。其次，分析村鎮災害概況與特征，厘清村鎮各類災害發生的時間、頻率、持續時長、地點、影響范圍、損失程度以及歷史災害種類、重大災害事件、各類災害的空間與時間特征等內容。研究分析的主要災害包括地震災害、地質災害、火災爆炸、洪澇災害、氣象災害等。第三，村鎮現狀用地安全與適宜性評價。系統分析現狀用地的地質條件及其安全程度，并對其未來開展規劃建設活動的適宜性進行評估。進而用單因素賦值、多因素疊加的方法，將村鎮土地分為適宜區、較適宜區、有條件適宜區、不適宜區四類區域。第四，評估村鎮現狀綜合防災能力。村鎮現狀綜合防災能力評估涵蓋硬件設施和軟件設施兩方面。村鎮硬件設施的綜合防災能力評估主要是對現狀疏散通道系統、現狀避難場所系統、現狀應急指揮系統等9個部分的防災能力的評估（表3）。村鎮軟件設施的綜合防災能力評估主要評估國家、地方層面的防災減災法規政策，以及對已編制的防災減災規劃進行實施評估。最后，進行村鎮災害風險評估。村鎮主要災害是評估村鎮災害風險的關鍵因素，針對地震、滑坡、泥石流等地質災害，以及洪水、暴雨等氣象災害，需要從災害的重大性、延續性、破壞性、影響區域、頻率、可能性、易損性、社區優先性8個方面，確定村鎮的風險性質與程度，對潛在的會造成生命財產安全破壞的因素進行定性和定量分析，并以此作為減災策略的基礎。

表3 村鎮硬件設施的綜合防災能力評估對照表Tab.3 the comparison of comprehensive disaster prevention capability evaluation of hardware facilities in villages and towns

圖4 村鎮綜合防災規劃體系Fig.4 the system of comprehensive disaster prevention planning for villages and towns

圖5 區位分析圖Fig.5 the analysis chart of location

4.2 村鎮綜合防災規劃體系

村鎮綜合防災規劃體系包括村鎮綜合防災總體規劃和村鎮綜合防災詳細規劃兩部分，總體規劃階段主要從鎮域和鎮區兩個層面構建村鎮防災減災體系，詳細規劃階段的核心是防災空間布局及建設指引（圖4）。

4.3 村鎮綜合防災規劃評價體系

對于一般村鎮地區綜合防災減災規劃的評價，一方面，可利用層次分析法建立一個科學的、系統的規劃評價方法，結合現有相關指標體系，構建規劃評價參考指標體系及其權重。另一方面，在防災規劃實施過程中，通過規劃監督和反饋形成改進方案，按照一定周期進行規劃修編。

5 實證研究：木魚鎮鎮域綜合防災減災規劃

5.1 鎮域基礎條件分析

木魚鎮位于湖北省神農架林區南部，北距林區首府松柏鎮120 km（圖5）。國道G209連接木魚鎮至神農架機場與紅花坪鎮、小當陽村、青峰村、紅花坪村、三堆河村，通過省道S252連接林區北部的宋洛鄉、松柏鎮，交通條件較好。鎮域國土面積437 km2，總人口11 331人，轄8個行政村，2個居委會，鎮政府在紅花坪。作為4A景區神農頂的旅游集散地，木魚鎮鎮區設有神農架木魚旅游度假區管委會，鎮區面積14.6 hm2。

鎮域建設用地主要建成區集中在國道G209沿線，鎮區呈狹長型位于河谷地帶。鎮區高程1 100～1 200 m，西北高、東南低，坡度基本在25°以下，地勢相對平坦。現狀建設用地避開了斷裂帶，地質構造則較為穩定。根據氣象水文資料，該地區年降水量為900～1 400 mm，集中在夏秋兩季。鎮域主要有當陽河和九沖河，當陽河穿過鎮區，洪水期主要集中在降雨量豐富的5至10月份。對河谷分析發現，河谷橫斷面多呈“V”形，河谷坡降大、水流急，洪水期洪峰來得猛、退得快。由于木魚鎮鎮域范圍內礦產資源豐富，木魚村、三堆河村設有采礦區，九沖村設有探礦區，過度開發和違規采礦易破壞周邊地質結構的穩定性，引起的塌陷、崩塌、滑坡等地質災害，在規劃中應進行控制。

5.2 災害概況與特征分析

鎮域地質條件較復雜、降雨豐沛、人類工程活動強烈。據地災資料統計，2010—2015年木魚鎮域范圍內共發生滑坡3處，崩塌4處，不穩定邊坡11處（圖6）。隨著社會經濟和城鎮建設的發展，近年來地質災害發生的次數呈增多趨勢。

5.3 現狀綜合防災能力評估

在對鎮域各項防災設施進行實地調研后，評估認為村鎮的綜合防災能力存在以下不足（表4），在規劃中需予以重點改善和解決。

5.4 鎮域災害風險評估

在對鎮域空間自然環境特征和歷史災害充分調查研究的基礎上，進行災害的影響疊加分析，劃定鎮域的風險區域（表5，圖7）。

圖6 鎮域災害分析圖Fig.6 the analysis chart of disaster

表4 鎮域現狀綜合防災能力評估表Tab.4 the comprehensive disaster prevention ability evaluation in town area

表5 鎮域災害風險評估分區表Tab.5 disaster risk assessment

5.5 鎮域防災規劃編制

5.5.1 鎮域防災規劃目標

根據木魚鎮自然環境、災害區劃和城鎮地位，確定綜合防災規劃的目標為：木魚鎮具有合理有效的避難疏散設施和完善的災害預警和應急機制，生命線系統的安全防災保障能力基本滿足防御一般災害的要求。

5.5.2 鎮域防災空間等級結構規劃

基于現狀基礎條件，圍繞鎮域規劃目標，規劃建立以木魚坪社區和紅花坪社區為區域雙核心的層級式網狀防災空間等級結構，鎮域防災空間等級結構為“一軸雙核，多層級”（圖8）。依托現狀國道G209形成鎮域防災的主要聯系軸，聯系西北和東南兩個片區，以木魚坪社區和紅花坪社區作為鎮域西北片、東南片的防災核心，進而形成“防災核心—村委會—自然村和旅游景點”的多層級結構。

5.5.3 鎮域疏散通道系統規劃

鎮域疏散交通網絡擔負著災前、災時、災后交通聯系的重要功能，直接關系到人民的生命和財產安全（圖9）。鎮域疏散交通網絡規劃的主要內容包括疏散通道和交通網絡節點。木魚鎮主要疏散通道包括G209國道、木魚至宋洛縣道與紅坪至下谷坪縣道，規劃對主要疏散通道沿線危險路段應采取工程措施進行維修加固，保障災時暢通，次要疏散通道主要連接各個村委會、自然村、旅游景點、避難疏散場地等，保證各個居民點居民在災時得到緊急疏散和救助。考慮當地行政區劃和經濟人口分布特征，設置木魚鎮人民政府、木魚旅游度假區管委會兩個防災指揮中心。災害發生時保證與上級指揮部門隨時保持聯絡，將災情及時上報給上級部門，以獲得及時救援。

圖7 鎮域災害風險評估圖Fig.7 the assessment chart of disaster risk

圖8 鎮域防災空間等級結構規劃圖Fig.8 the chart of disaster prevention spatial structure planning

圖9 鎮域疏散交通網絡規劃圖Fig.9 the chart of evacuation traf fi c network planning

圖10 鎮域避難場所設施規劃圖Fig.10 the chart of refuge facilities planning

5.5.4 鎮域避難場所系統規劃

在鎮區范圍內主要結合學校、居委會、活動廣場、圖書室、公園綠地等公共建筑或公共空間設置固定應急避難場地（圖10）。各村委會則根據居民點分布特點，在居民點附近結合勞動生產空間（曬谷場、農田、林地）設置應急避難場地。應急避難場地應配備供水、供電、電信、消防等基礎設施，提供醫療物資和生活必需品，應急避難場地還應有明確、醒目的標識，且無地形、大型植被遮擋，具有良好的可達性，以備空投救援物資時使用。5.5.5 鎮域生命線系統規劃

鎮域生命線系統的規劃應考慮其建（構）筑物的安全性，包括設施所處用地的安全性和設施本身功能結構的安全性。現狀220 kv變電站存在地質災害隱患，雖修筑了防護工程，仍需定期檢修，遠期規劃將考慮科學地搬遷變電站。通信設施應保障鎮區通信局、各信號塔等重要通信設施的安全性。鎮區生活用水主要來自木魚自來水廠，規劃擬對其進行建筑加固改造和危險源檢查清理。鎮區地處谷地，呈帶狀發展，可將供水系統進行分區，并在各分區之間設置切斷設施，便于在緊急情況下分區控制供水。鎮區現狀有一處天然氣加氣站，臨近應急疏散通道，規劃對其進行必要的工程防護，防止爆炸燃燒阻滯疏散通道。另外，應保障鎮區的糧庫和日常生活用品應急儲備庫的安全性。

5.6 鎮域綜合防災規劃評價

對木魚鎮防災規劃評價擬采用層次分析模型（AHP），選取規劃避難場所效率、規劃疏散通道效率、規劃生命線安全性等主要指標形成評價體系，評價該規劃的有效性。并在木魚鎮防災規劃實施中形成動態反饋機制，適時對規劃進行修編或更新。

6 結 語

文章嘗試從防災規劃前期村鎮災害分析與評估、村鎮綜合防災規劃、村鎮綜合防災規劃評價三個階段建立村鎮整體的綜合防災減災規劃體系。要實現村鎮綜合防災減災規劃效益的最大化，法律保障、技術支持、規劃體系建設、規劃落實等方面還需要持續投入。作為防災規劃工作者的我們應該銘記，敬畏自然、學會順應自然，才能與自然和諧共處。