完善地方金融監(jiān)管體制探討

陳林林

【摘要】隨著我國(guó)金融行業(yè)的不斷發(fā)展，地方金融市場(chǎng)也取得了顯著的成就，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。但是在地方金融的監(jiān)管中逐漸暴露出了一些問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限不明確、監(jiān)管手段不規(guī)范等，在一定程度上阻礙了地方金融的穩(wěn)定、健康發(fā)展。因此本文首先分析了我國(guó)地方金融管理的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上完善地方金融監(jiān)管體制進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】地方金融 監(jiān)管體制 策略

金融管理體制是指從事金融管理活動(dòng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和從事金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)及權(quán)限，以及它們彼此之間相互關(guān)系的制度。我國(guó)的金融管理體制是以中國(guó)人民銀行為中心，商業(yè)銀行和其他銀行為主體，多種金融機(jī)構(gòu)并存的分業(yè)管理體制。金融管理體制對(duì)于保障我國(guó)金融行業(yè)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，更好的服務(wù)我國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有重要的作用。

近些年隨著我國(guó)金融行業(yè)的不斷發(fā)展，我國(guó)地方金融發(fā)展迅速，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。但是也逐漸暴露出了我國(guó)地方金融管理體制中存在的一些問(wèn)題，如地方金融管理中還存在機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限不明確、監(jiān)管手段不規(guī)范、金融人才培育落后、信息平臺(tái)建設(shè)不完善等現(xiàn)象。因此進(jìn)一步完善我國(guó)的地方金融管理監(jiān)督體制勢(shì)在必行，通過(guò)建立與地方金融市場(chǎng)化相配套的法律規(guī)范，指引地方金融市場(chǎng)中的金融行為，明確哪些合規(guī)哪些違例，立足規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督，為地方金融的可持續(xù)健康發(fā)展提供保障。

1我國(guó)地方金融管理的現(xiàn)狀

我國(guó)金融管理權(quán)從立法上確認(rèn)屬于中央事權(quán)，然而我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展程度的深入，地方金融機(jī)構(gòu)不斷成立并發(fā)展壯大，地方政府區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)處置和應(yīng)急維穩(wěn)責(zé)任不斷強(qiáng)化，地方政府金融管理的職責(zé)任務(wù)加重，隨著政策調(diào)整和金融發(fā)展進(jìn)入新的業(yè)態(tài)，地方政府金融監(jiān)督管理權(quán)限進(jìn)一步拓寬，管理的范圍不斷擴(kuò)張。中國(guó)的金融管理組織體系形成“一委一行兩會(huì)”的格局，央行被賦予更多的職能、權(quán)力和責(zé)任。同時(shí)相關(guān)法律出臺(tái)，由中央深改委將對(duì)金融重大制度出臺(tái)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)對(duì)金融部門的工作直接領(lǐng)導(dǎo)。地方代表性的金融管理機(jī)構(gòu)是地方金融辦（省市級(jí)、縣級(jí)），但是這些機(jī)構(gòu)一開(kāi)始都是從承擔(dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任切入金融事務(wù)的，最初這些機(jī)構(gòu)并不是常設(shè)的正式機(jī)構(gòu)，多是作為協(xié)調(diào)溝通機(jī)構(gòu)，屬于臨時(shí)性成立的，后來(lái)立法規(guī)定了金融辦的合法地位和主要職能，事實(shí)上基本建成了中央與地方雙層金融管理體制。但是在中央政府層面，省級(jí)金融辦沒(méi)有主線上的直接對(duì)接機(jī)構(gòu)，地方金融管理還沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范和體制，處在各自探索的階段。

整體來(lái)說(shuō)在我國(guó)當(dāng)前階段以及今后的一段時(shí)期內(nèi)，發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性較低，但是區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的防控壓力越來(lái)越大。在區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)防控方面地方政府具有主要責(zé)任。首先地方政府相比中央的金融監(jiān)管部門在調(diào)動(dòng)地方財(cái)政、司法、公安以及宣傳等部門方面具有特殊的優(yōu)勢(shì)，在區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)防范方面更容易形成合力，能夠更加有效的對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處理和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。其次，地方政府往往是地方性中小型金融機(jī)構(gòu)的出資者和融資性非金融機(jī)構(gòu)的審批者，按照“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則，我國(guó)地方政府也應(yīng)該在地方性中小型金融機(jī)構(gòu)和融資性非金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)管方面切實(shí)擔(dān)負(fù)其責(zé)任。事實(shí)上，中央金融監(jiān)管部門也已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到地方政府在防控區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，逐漸將全力下放到地方政府，比如在2008年，我國(guó)中央銀行和銀監(jiān)會(huì)共同委托地方政府對(duì)小額貸款公司的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管進(jìn)行負(fù)責(zé)。

但是實(shí)際情況是我國(guó)地方政府目前缺乏與之對(duì)應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)，存在非常突出的地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不對(duì)稱問(wèn)題，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國(guó)地方政府目前承擔(dān)的金融監(jiān)管職責(zé)有些是有形無(wú)實(shí)，沒(méi)有明確的監(jiān)管部門職能，也沒(méi)有明確的法律依據(jù)，還沒(méi)有科學(xué)合理的監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)于城商銀行以及農(nóng)村信用社等地方性金融機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)。這種權(quán)責(zé)不對(duì)稱的問(wèn)題導(dǎo)致地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)防范中特別被動(dòng)，既不能在事前對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范，也不能在事后對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行快速高效的處理。

2明確地方政府和市場(chǎng)的邊界

我國(guó)十八屆三中全會(huì)明確提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心就是要厘清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，盡量降低政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的直接配置。因此在權(quán)責(zé)對(duì)稱的地方金融監(jiān)管體制的建立方面，應(yīng)該不僅僅是賦予地方政府對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管權(quán)力，更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府權(quán)力的監(jiān)管，避免出現(xiàn)地方政府濫用職權(quán)對(duì)金融資源進(jìn)行配置的情況。

目前我國(guó)地方政府與市場(chǎng)邊界不清的情況在很多地區(qū)普遍存在，主要體現(xiàn)在有些地方政府的金融辦集各種監(jiān)管職責(zé)于一身，如協(xié)調(diào)、監(jiān)管以及服務(wù)等，甚至有些地方政府的金融辦還承擔(dān)了金融機(jī)構(gòu)出資人的職責(zé)，這與我國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管目標(biāo)不一致，存在明顯的沖突。并且近些年不少地方政府的金融辦在推動(dòng)地方資源重組、促進(jìn)地方中小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展以及主導(dǎo)地方性金融市場(chǎng)建設(shè)的過(guò)程中均存在不同程度的憑借職權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行參與甚至干預(yù)的行為。很多省聯(lián)社采用行政管控的方式直接掌握了基層農(nóng)村信用社的項(xiàng)目審批、人事任免以及財(cái)務(wù)審批等權(quán)利，導(dǎo)致基層農(nóng)村信用社在很大程度上已經(jīng)成為了省聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu)。這種政府和市場(chǎng)混淆、邊界不清，導(dǎo)致在地方金融監(jiān)管中很容易出現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者的身份混淆，沒(méi)法保證金融監(jiān)管的獨(dú)立性和專業(yè)性。基于此想要建立權(quán)責(zé)對(duì)稱的地方金融監(jiān)管體制，首先要明確界定政府和市場(chǎng)的范圍。

一是地方金融的監(jiān)管行為要受到中央金融監(jiān)管的規(guī)范和約束，在中央金融監(jiān)管的規(guī)范和約束下保障地方金融監(jiān)管的獨(dú)立性，同時(shí)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以加強(qiáng)與中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享。二是徹底取消地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)職能和金融協(xié)調(diào)職能，為了避免職能的缺少，可以另設(shè)其他部門對(duì)金融服務(wù)職能和金融協(xié)調(diào)職能進(jìn)行承擔(dān)，促使地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管方面的專業(yè)性。各省級(jí)地方政府可以在中央金融監(jiān)管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下制定相應(yīng)的地方政府金融監(jiān)督管理?xiàng)l例，對(duì)地方金融監(jiān)管的范圍進(jìn)行落實(shí)，明確地方金融政府在金融監(jiān)管過(guò)程中那些事情能做，哪些事情不能做。如地方金融監(jiān)管部門應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)融資擔(dān)保公司以及小額貸款公司的監(jiān)督管理，加大非法金融活動(dòng)的打擊力度，積極拖動(dòng)地方金融生態(tài)環(huán)境的改善等；但是地方金融監(jiān)管部門不能對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)，不能對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的貸款投放規(guī)模進(jìn)行硬性限制，也不能對(duì)所轄地區(qū)內(nèi)的資金正常流動(dòng)進(jìn)行限制等。

3建立權(quán)責(zé)對(duì)稱的地方金融監(jiān)督管理體制

首先要建立具有明確權(quán)責(zé)的專業(yè)的地方性金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)當(dāng)前承擔(dān)地方金融監(jiān)管的部門主要是各地方政府的金融工作辦公室，簡(jiǎn)稱為金融辦，像國(guó)資委、中小企業(yè)局以及商務(wù)部門等也在不同程度上對(duì)地方性金融具有監(jiān)管職責(zé)，此外各地的省聯(lián)社主要是對(duì)農(nóng)村信用社具有監(jiān)管職能。因此想要建立權(quán)責(zé)對(duì)稱的地方金融監(jiān)管管理體制，必須對(duì)分散在地方政府各個(gè)部門之間的金融監(jiān)管職能進(jìn)行整合，成立專業(yè)的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)中央金融監(jiān)管部門要明確賦予地方政府與處理區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)防范相匹配的監(jiān)管權(quán)。在實(shí)際操作工作中，基于當(dāng)前各地方政府的金融辦已經(jīng)初步具備了對(duì)地方金融市場(chǎng)的監(jiān)管能力，因此可以將金融辦直接轉(zhuǎn)為專業(yè)的獨(dú)立的地方金融監(jiān)管部門，直接接受同級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)。

其次要明確地方金融監(jiān)管的范圍。明確地方金融監(jiān)管的范圍，有助于地方政府的金融監(jiān)管部門能夠更加有效合理的行駛自己的監(jiān)管職責(zé)，避免出現(xiàn)監(jiān)管越界或者違規(guī)的現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)中央監(jiān)管部門主要是對(duì)那些跨區(qū)域的系統(tǒng)性的規(guī)模較大的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，而地方政府監(jiān)管部門主要針對(duì)所轄范圍內(nèi)的非系統(tǒng)性的規(guī)模相對(duì)較小的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；其次在監(jiān)管過(guò)程中，中央金融監(jiān)管部門采用分業(yè)化界，對(duì)于不同的行業(yè)進(jìn)行區(qū)別監(jiān)管，而地方政府金融監(jiān)管部門必須針對(duì)地方金融混業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況適時(shí)綜合監(jiān)管。基于該原則，地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管的對(duì)象應(yīng)該限定與所轄區(qū)域內(nèi)非系統(tǒng)的各業(yè)金融機(jī)構(gòu)、金融組織和金融市場(chǎng)，具體包括地方性的中小法人金融機(jī)構(gòu)、地方性金融交易場(chǎng)所、融資性非金融機(jī)構(gòu)以及民間借貸等。

再次要建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)管調(diào)整機(jī)制。地方金融市場(chǎng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，因此地方金融市場(chǎng)的監(jiān)管也應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，包括金融監(jiān)管的對(duì)象數(shù)量、規(guī)模等，因此應(yīng)該根據(jù)地方金融市場(chǎng)的變化已經(jīng)國(guó)家宏觀政策的調(diào)整形成動(dòng)態(tài)的金融監(jiān)管調(diào)整機(jī)制。首先將屬于“一行三會(huì)”監(jiān)管的各類金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍，然后逐步覆蓋社區(qū)的村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社以及新成立的社區(qū)性商業(yè)金融金融等。在實(shí)施初期可以采取地方金融監(jiān)管部門和中央金融監(jiān)管部門進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管，隨著后續(xù)中央金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍的有序調(diào)整，逐漸加強(qiáng)地方政府金融監(jiān)管部門的監(jiān)管職能，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性。同時(shí)應(yīng)該根據(jù)地方性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，及時(shí)對(duì)監(jiān)管主體和監(jiān)管職能進(jìn)行調(diào)整，從而保障金融監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。