地方金融管理的規(guī)范性

賀志輝

【摘要】伴隨著我國(guó)不斷深化金融體制改革，金融管理體系的金融機(jī)構(gòu)類別發(fā)展多元化，地方金融管理機(jī)構(gòu)更是復(fù)雜多樣，但是地方金融管理不管從組織還是制度上都難以與地方金融的發(fā)展協(xié)調(diào)配套，二者之間矛盾突出，地方金融管理的主要問題體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限不明確、監(jiān)管手段不規(guī)范、金融人才培育落后、信息平臺(tái)建設(shè)等。在諸多問題中規(guī)范性制度的供給一直是地方金融管理關(guān)注的重點(diǎn)。本文研究了地方金融管理規(guī)范性的內(nèi)涵、制度規(guī)范性缺失和規(guī)范化建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，得出了有價(jià)值的思考和認(rèn)識(shí)。

【關(guān)鍵詞】金融管理 地方金融管理 規(guī)范性 規(guī)范性缺失 規(guī)范性建設(shè)

隨著我國(guó)金融發(fā)展進(jìn)入新業(yè)態(tài)，我國(guó)地方金融發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但是地方金融管理不管從組織還是制度上都難以與地方金融的發(fā)展協(xié)調(diào)配套，二者之間矛盾突出，地方金融管理存在機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限不明確、監(jiān)管手段不規(guī)范、金融人才培育落后、信息平臺(tái)建設(shè)等，但是制度性的深層次矛盾一直是地方金融管理的關(guān)注焦點(diǎn)，這一矛盾直接生動(dòng)的展示過程就是海南發(fā)展銀行的成立至破產(chǎn)關(guān)閉，表面上海南發(fā)展銀是因?yàn)樽陨碓?，未按照商業(yè)銀行機(jī)制規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，違規(guī)操作高息攬存，同時(shí)大量放出無合法擔(dān)保的高風(fēng)險(xiǎn)貸款，但是地方金融管理對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管失效和政策性干預(yù)（行政性的將30余家本身已經(jīng)難以生存的城市信用社并入海發(fā)行）確實(shí)直接原因。解決上述這些問題的根本之道，還是要建設(shè)和完善地方金融管理的規(guī)范性，建立與市場(chǎng)化相配套的法律規(guī)范，指引市場(chǎng)中的金融行為，明確哪些合規(guī)哪些違例，立足規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督，為地方金融的可持續(xù)健康發(fā)展提供保障。完善地方金融管理的規(guī)范性中制度規(guī)范性缺失和建設(shè)屬于基礎(chǔ)工程，是解決頂層設(shè)計(jì)課題的基礎(chǔ)。

1我國(guó)地方金融管理的現(xiàn)狀

我國(guó)金融管理權(quán)從立法上確認(rèn)屬于中央事權(quán)，然而我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展程度的深入，地方金融機(jī)構(gòu)不斷成立并發(fā)展壯大，地方政府區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)處置和應(yīng)急維穩(wěn)責(zé)任不斷強(qiáng)化，地方政府金融管理的職責(zé)任務(wù)加重，隨著政策調(diào)整和金融發(fā)展進(jìn)入新的業(yè)態(tài)，地方政府金融監(jiān)督管理權(quán)限進(jìn)一步拓寬，管理的范圍不斷擴(kuò)張。中國(guó)的金融管理組織體系形成“一委一行兩會(huì)”的格局，央行被賦予更多的職能、權(quán)力和責(zé)任。同時(shí)相關(guān)法律出臺(tái)，由中央深改委將對(duì)金融重大制度出臺(tái)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)對(duì)金融部門的工作直接領(lǐng)導(dǎo)。地方代表性的金融管理機(jī)構(gòu)是地方金融辦（省市級(jí)、縣級(jí)），但是這些機(jī)構(gòu)一開始都是從承擔(dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任切人金融事務(wù)的，最初這些機(jī)構(gòu)并不是常設(shè)的正式機(jī)構(gòu)，多是作為協(xié)調(diào)溝通機(jī)構(gòu)，屬于臨時(shí)性成立的，后來立法規(guī)定了金融辦的合法地位和主要職能，事實(shí)上基本建成了中央與地方雙層金融管理體制。但是在中央政府層面，省級(jí)金融辦沒有主線上的直接對(duì)接機(jī)構(gòu)，地方金融管理還沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范和體制，處在各自探索的階段。

2地方金融管理規(guī)范性的內(nèi)涵：

目前，實(shí)踐中地方金融管理規(guī)范研究?jī)?nèi)容較多，最粗略的可以個(gè)歸為四個(gè)層面：區(qū)域?qū)用嫔象w現(xiàn)在“一行”分支結(jié)構(gòu)責(zé)任一直到地方底層，負(fù)責(zé)維護(hù)區(qū)域內(nèi)的金融發(fā)展穩(wěn)定，系統(tǒng)性掌控金融生態(tài)環(huán)境的改變，承擔(dān)區(qū)域范圍內(nèi)所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)；最新的“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管格局中，金穩(wěn)委及其分支機(jī)構(gòu)的職責(zé)相當(dāng)于金融業(yè)的監(jiān)管“大總管”，更注重于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)性的、中央與地方、地方間的金融改革發(fā)展；中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并組建）將會(huì)有分支機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及其交叉的業(yè)務(wù)范圍，中國(guó)證監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)證券領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防管職責(zé)，即區(qū)域內(nèi)的其他金融管理由相應(yīng)的中央管理部門的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；區(qū)域內(nèi)的地方涉及金融業(yè)的企業(yè)接受地方監(jiān)管部門的管理。這里闡述的地方金融管理內(nèi)涵偏重區(qū)域金融治理，可以歸為廣義地方金融管理規(guī)范性研究范疇。

狹義地方金融管理規(guī)范性研究是相對(duì)廣義地地方管理規(guī)范性研究而言的，明確地指出研究對(duì)象是一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，可以歸納分類為三類：一類具有明確的監(jiān)管主體的依法取得金融業(yè)務(wù)許可證的地方正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，指非中央管理金融企業(yè)，主要包括非中央管理的各類銀行、信用社、信托公司、涉及證券、期貨、基金管理、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司等，這類機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)管制度相對(duì)完備。二類是由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管和管理的地方準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，包括一些準(zhǔn)金融性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和地方政府融資平臺(tái)，其經(jīng)營(yíng)都涉及金融業(yè)務(wù)，但不受一委一行兩會(huì)的直接監(jiān)管。三類是以合作制形式存在提供資金融通服務(wù)的其他地方性機(jī)構(gòu)，主要的服務(wù)對(duì)象是合作會(huì)員。研究對(duì)象的限制決定了狹義的地方金融管理規(guī)范性研究偏重行政性的管理范圍和權(quán)限。

3地方金融管理規(guī)范性缺失的成本

如果管理制度設(shè)計(jì)長(zhǎng)期不規(guī)范，管理部門對(duì)現(xiàn)實(shí)主要情況關(guān)注度不高，一定會(huì)給地方金融發(fā)展帶來嚴(yán)重的損失，這就是地方金融管理規(guī)范性缺失必須付出的成本巨大。以海南發(fā)展銀行為例，發(fā)生擠兌現(xiàn)象后，國(guó)家曾緊急調(diào)撥34億人民幣，以保護(hù)海南發(fā)展銀行抵御危機(jī)，但是于事無補(bǔ)。政策性關(guān)閉性后海南發(fā)展銀行的全部資產(chǎn)負(fù)債托管如工商銀行，其中涉及企業(yè)等法人單位的不良款項(xiàng)數(shù)額巨大，僅支付個(gè)人存款方面金額就耗費(fèi)了超過百億元。在浙江等發(fā)達(dá)省份，區(qū)域金融的泡沫風(fēng)波也帶來了巨大損失，以2011年溫州的金融危機(jī)為例，整個(gè)溫州地區(qū)制造業(yè)元?dú)獯髠?；商業(yè)凋零；民間信任度跌到歷史性的低谷；中小企業(yè)融資陷入困境；貸款擔(dān)保鏈造成企業(yè)發(fā)展步履維艱；很多正常經(jīng)營(yíng)的中小企業(yè)受到波及直接倒閉，其自身未涉及違規(guī)操作本不必倒閉；社計(jì)民生受損嚴(yán)重，很多家庭因此破裂。

對(duì)這些案例的研究理論大多數(shù)集中在金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管失效方面，但是本質(zhì)上這就是金融制度規(guī)范缺失對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的巨大成本。

4地方金融管理規(guī)范性的建設(shè)

制度規(guī)范缺失成本巨大，因此地方金融管理規(guī)范性的現(xiàn)實(shí)意義較大，建設(shè)規(guī)范性的效用構(gòu)成層也具有層次遞進(jìn)的特點(diǎn)。金融規(guī)范性建設(shè)應(yīng)該是由上及下，由點(diǎn)及體，由具體到抽象，按層次梯度進(jìn)行。一旦地方金融債務(wù)出現(xiàn)問題，最終的爛攤子都是由中央銀行來收拾，因此中央政府管理效用函數(shù)是地方金融管理規(guī)范性效用的首要構(gòu)成，不過并不是全局管理效用函數(shù)。實(shí)現(xiàn)地方金融管理規(guī)范性建設(shè)的最大效用的本源就是最優(yōu)化制度規(guī)范性，設(shè)計(jì)制度規(guī)范時(shí)，要綜合考慮中央政府和地方政府、企業(yè)和個(gè)人、金融企業(yè)和實(shí)體企業(yè)、金融和經(jīng)濟(jì)、目標(biāo)和途徑、方法和技術(shù)等各方面可以導(dǎo)致的效用增減。要想使得地方金融管理建設(shè)能夠承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，必須在廣義地方政府管理規(guī)范方面入手，首先明確地方金融市場(chǎng)管理職能，需要特別地明確地方政府管理職責(zé)的規(guī)范；其次需要明確中央政府、金融制度在地方金融管理中的職責(zé)及規(guī)范；再次要明確對(duì)地方金融市場(chǎng)主體的管理規(guī)范，對(duì)其進(jìn)出市場(chǎng)、運(yùn)作經(jīng)營(yíng)設(shè)定明確的約束規(guī)范。

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方面的規(guī)范性分析大多數(shù)指的是維弗雷多·帕雷托關(guān)于經(jīng)濟(jì)效率和收入分配研究中的帕累托最優(yōu)。近年來地方金融管理實(shí)質(zhì)上在沿著帕累托最優(yōu)方向改進(jìn)。以前地方金融管理的效用取值用的是中央政府效用函數(shù)的取值，近幾年逐漸轉(zhuǎn)向全局管理效用函數(shù)的取值，地方政府的調(diào)整手段的重心從以行政方法轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)方法?？傮w而言地方金融管理的規(guī)范性大部門停留在操作層面，很少能夠上升到具有頂層設(shè)計(jì)意義的規(guī)范制度供給。

關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的實(shí)質(zhì)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界各執(zhí)己見，本文認(rèn)為該類平臺(tái)實(shí)質(zhì)上是一種采用信用功能補(bǔ)充財(cái)政功能失衡的一種具有金融屬性的新形式。基于金融視角可以看到，地方政府財(cái)政體借助這種形式，繞過中央政府的安排，利用間接手段獲得銀行動(dòng)員的金融剩余補(bǔ)貼，擴(kuò)張了自身規(guī)模。地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)，加大了地方金融管理的難題，地方政府可能會(huì)干涉政策的制定和執(zhí)行，產(chǎn)生政策疊加效應(yīng)。在加強(qiáng)這類平臺(tái)的統(tǒng)一管理過程中，應(yīng)該從綜合性制度人手，將市場(chǎng)方法放在首要位置，主要依靠經(jīng)濟(jì)手段上升，并以行政方法處作為補(bǔ)充。

5結(jié)論和認(rèn)識(shí)

雖然我國(guó)各地方不斷探索創(chuàng)新地方金融監(jiān)管體制，但是地方金融管理工作的制度規(guī)范性依然存在缺失，只能依托國(guó)家、省有關(guān)規(guī)范性文件或試點(diǎn)政策來進(jìn)行，在當(dāng)前依法治國(guó)、簡(jiǎn)政放權(quán)的大形勢(shì)下，一旦相應(yīng)環(huán)節(jié)無法可依和規(guī)范性制度，例如審批、檢查、處罰等環(huán)節(jié)，就會(huì)面臨質(zhì)疑，規(guī)范性缺失還造成了具體管理行為存在一定的隨意性，嚴(yán)肅性降低，管理工作的效力不足，管理績(jī)效難以保證。只有完善制度規(guī)范性，用法律手段解決“誰來管、管什么、如何管”的問題，才能促進(jìn)地方金融管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，最終服務(wù)于維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)金融業(yè)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。