北京公共資源交易 “放管服”改革的思考

施昌奎 杜治斌

改革背景

2015年8月，國務院辦公廳發布了《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》，明確提出了整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交易市場，建立統一的公共資源交易平臺的要求。2016年8月，為了進一步落實國辦63號文的精神和要求，國家發展改革委會同工業和信息化部、財政部等14個部門聯合頒布了《公共資源交易平臺管理暫行辦法》，進一步對公共資源交易平臺運行、服務和監督管理提出規范要求。2016年9月，北京市人民政府辦公廳發布了《北京市整合統一規范的公共資源交易平臺實施方案》，提出了用現代信息技術打造全市統一的公共資源交易平臺體系設想，將各部門和16區分散設立的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等系統整合起來，并將戶外廣告設施使用權、排污權、碳排放全、醫藥集中采購等納入統一平臺系統。頂層設計的日臻完善為北京市公共資源交易領域體制機制創新奠定了基礎，北京市公共資源交易領域在平臺整合、專家管理和誠信機制上都取得了突破和創新，但與十九大報告中提出的“轉變政府職能、深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”要求相比還有不小差距，還存在著交易市場分散設立、重復建設、市場資源不共享、運行不規范、透明度不夠、收費不規范、監管不到位等問題，這些問題阻礙了北京公共資源交易市場的健康發展，亟待通過體制機制創新來解決。

現狀特點

以線上整合為主。北京的平臺整合，基本以信息化整合為主要特色，僅對規模小、場所設施落后、信息化和透明度低的交易場所進行了物理整合（綜合分平臺）的特色，正確把握了“平臺整合”的內涵，即，平臺整合不能理解成簡單的場所、機構、人員整合，而是要建立起統一制度規則、共享的信息系統、規范透明的運行機制，為市場主體、社會公眾、行政監管部門等提供綜合服務。平臺整合要堅持統分結合，整合推進中要對各領域公共資源交易作出普遍性規范，同時要考慮各領域交易的差別性要求。平臺整合要利用好信息化手段，以電子信息系統實現交易全流程公開透明，推進公共資源交易信息和信用信息等數據資源交換共享。不搞有形市場，避免了重復建設，避免了物理場所的過度集中帶來的不經濟因素。

專家資源整合較為完善。北京市發展改革委牽頭會同市人力資源社保局及有關行業主管部門自2007年以來整合了全市各行業、各領域的評標專家資源，建立了全市統一的北京市評標專家庫，開發建設了北京市評標專家庫管理系統（https：//zjk.bjztb.gov.cn/）。2016年初完成了專家庫系統二期建設，實現與市公共資源交易公共服務平臺互聯互通，初步實現了招標公告（資格預審公告）發布、評標專家隨機抽取、中標候選人公示、中標結果公示等招標投標全流程管理。目前，本市評標專家庫入庫專家15000多人，涵蓋了建設工程、政府采購、土地使用權、醫療器械與藥品采購、鐵路工程等各類招標采購活動所需要的評標專家資源。

分平臺的體制多樣。北京的四個市級平臺，管理體制都不相同。工程建設分平臺是自收自支事業單位，政府采購分平臺是全額撥款的參公管理的事業單位，綜合分平臺將以政府購買社會服務方式委托社會機構來運營，北京市土地儲備中心屬于北京市國土局直屬事業單位，北京市產權交易所、北京軟件和信息服務交易所和北京文化產權交易中心均屬于國有或股份制企業。這些不同的方式，是歷史遺留下來，也說明是市場選擇的結果。從調研訪談來看，自收自支和市場化運營的兩個分平臺目前運轉正常，業務量非常飽滿，工作人員干勁足，而政采分平臺非常擔心自己的未來，員工的上升通道少，工作積極性和飽滿度要差些。采取何種運營方式，其實就是交易平臺成本誰來分擔的問題。交易成本分擔問題決定著交易平臺的單位性質，而單位性質影響交易平臺的發展方向，進而影響公共資源交易體制改革是否徹底。現在我國公共資源交易平臺的成本分擔分為兩類：一是社會公眾分擔方式，即交易平臺為參公管理事業單位或財政核撥事業單位，不收取交易費用，由財政承擔日常運營費用，而稅收是由財政收入的主要來源，因此交易成本由社會公眾分擔。這種分擔方式能切實減輕市場主體的負擔，但不符合《關于進一步規范電子招標投標系統建設運營的通知》中“誰使用，誰付費”原則。此外，交易平臺信息化建設過程中，資金投入量大、時間緊迫，但財政資金使用審批嚴格、流程復雜、辦理時限較長，平臺的發展易受制約。而且在引進人才方面，此類事業單位受嚴格管理，交易平臺難根據自身發展需要吸引高層次人才，導致缺乏創新動力。二是交易主體分擔方式，即交易平臺為自收自支事業單位或企業性質，按照“誰使用、誰付費”的原則向交易主體進行服務收費，維持平臺運營。這種分擔方式能最大限度地保證系統建設維護、場地和服務水平，激發人才的創造力，促進平臺跨越發展，優化資源配置。但亂收費現象頻發并難以遏制，加大了交易主體的負擔。

交易電子化率較高。北京在公共資源交易領域的技術化手段，尤其是電子化和信息化水平一直是全國領先的，建設工程分平臺、國有產權分平臺、政府采購分平臺利用“互聯網+”技術手段助推信息資源整合，通過電子交易服務平臺，為交易主體提供高效、便捷的服務，如信息查詢、資料提交、遠程提交專家抽取申請、結果公示等服務。如北京市產權交易中心，已實現全部電子化交易，且交易系統豐富、網絡競價系統完備，有網絡競價及動態報價系統，為交易主體節約時間、提供便利。2017年3月制定出臺了《北京市建設工程電子化招投標工作實施方案》，在建設工程施工項目中實現了招投標全過程電子化。在全國率先實現了“三個覆蓋”，即：市區兩級電子化招投標全覆蓋，施工、監理、材料及貨物等采購種類全覆蓋，招投標交易監管服務流程全覆蓋。電子化投標使投標全過程實現了無紙化在線交易，文件備案等監管服務事項均實現了全程網上受理、網上審批、網上辦結。真正實現了“讓數據多跑路，讓企業少跑腿”，對減輕企業負擔、簡化招投標程序、規范市場秩序、完善監督管理、提升服務水平等都具有積極的促進作用。

對策建議

設立北京市公共資源交易監督管理局，行使對北京市公共資源交易領域的綜合監管職能。整合建立統一規范的公共資源交易平臺已經在全國鋪開并取得了明顯的成效，絕大多數地方選擇的是“一委一辦（局）一中心”的組織架構和運行機制。從實踐來看，成立公共資源交易監督管理局（或辦公室）強化了公共資源交易監管，優化了決策權、執行權和監管權的協調與制衡的權力運行機制，有效地防范了公共資源交易領域的廉政風險。根據“放管服”改革的需要，借鑒湖北省、合肥市等多地設立公共資源交易監督管理局（辦）的經驗，設立北京市公共資源交易監督管理局（正局級單位），主要職能：（1）貫徹執行國家公共資源交易的法律法規和方針政策。參與起草全市公共資源交易的規范性文件、相關制度和管理辦法；組織擬訂公共資源交易規則、交易目錄、交易流程。（2）推進、指導、協調、監督全市公共資源交易工作。牽頭整合建立統一規范公共資源交易平臺；指導和規范全市公共資源集中交易集中監管工作；負責對進入市公共資源交易平臺的公共資源交易活動進行現場監管。（3）會同有關部門建設和管理全市統一的公共資源交易綜合評審專家庫，推進公共資源交易信用體系建設和網絡信息化建設。（4）承擔對行業主管部門履行公共資源交易監管職責的督查工作。負責對進入市公共資源交易平臺的行政審批、公共資源交易活動等事項的投訴舉報的承辦、轉辦和督辦工作，會同有關部門查處違規、違紀、違法行為。

加強綜合分平臺建設，逐步將工程建設項目招標投標、政府采購和國有產權交易以外的所有分散平臺都納入到綜合分平臺中來，實現“物理集中”和“化學整合”雙目標。《北京市整合建立統一規范的公共資源交易平臺實施方案》（京政辦發〔2016〕9號）明確指出：依托市政務服務中心，組建市公共資源交易（綜合）分平臺，為土地使用權出讓、交通、水利、能源、信息化工程、勘察設計招投標等交易活動提供服務。但到目前為止，還有部分應進未進的交易活動存在。我們建議：按照應進必進的原則，首先要將9號文規定的應進而未進的交易納入進來，然后在逐步將特許經營權、戶外廣告設施使用權、排污權、碳排放權、醫藥集中采購等其他各類公共資源交易納入綜合分平臺體系。平臺實行管辦分離，運營采取政府購買社會服務的委托代理方式，開展社會第三方評價監督機制，營造規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易市場環境。

完善綜合分平臺的政府購買社會服務實行委托運營機制，積累和總結管理經驗，為公共資源領域“放管服”改革的社會化和市場化奠定基礎。在綜合分平臺創新政府購買社會服務實行委托運營機制的過程中，要對契約的風險進行科學的論證和管理，契約的長短要要依據社會發展和市場變化情況而決定，既不能太長，也不宜過短，在目前形勢下3年中期合同較為適宜。在合約條款的擬定過程中要考慮經營過程中的可能發生的潛在風險，加強過程風險管理，提高運營效率，實現共贏目標。要對綜合分平臺政府購買社會服務實行委托運營機制的創新做法進行總結和分析，對經營過程中出現的問題及時進行修正，在取得成功經驗之后，逐步在政府采購等其他領域推廣使用。

構建北京市監察委員會主導的公共資源交易綜合監管體制，完善綜合監管和行業監管機制，推進信息化建設，加強職能監管，促進公共資源交易市場健康發展。北京市公共資源交易管理局負責設計構建北京市公共資源交易綜合監管體制，實施綜合監察、行業監管、資金監視、媒體監督和公眾參與的綜合監管體系。北京市公共資源交易綜合管理局對行業主管部門的公共資源交易管理職責實施年度考評，考評結果與職務晉升及工資收入直接掛鉤。加快信息化建設步伐，實現“網上全公開、網下無交易”的現代化電子交易系統，實現電子交易系統實時向監管系統推送數據。建立交易數據自動對比分析機制，開展監控預警，打通與審計、稅務、行業主管和綜合監管部門的橫向縱向聯系，實現遠程實時在線監督，提高智慧監督水平。建立和暢通媒體監督和公眾參與的渠道，進一步提升政府公信力和執行力。

（作者：施昌奎，北京市社會科學院管理研究所所長、研究員；杜治斌，北京市政務服務管理辦公室公共資源交易服務處處長）