公共管理中的眾包機(jī)制:研究現(xiàn)狀與未來展望

李 燕

(大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部,遼寧大連116024)

1 引言

自2006年美國記者霍威(Howe)提出眾包(Crowdsourcing)概念以來[1],商業(yè)領(lǐng)域就開始關(guān)注如何利用分散的外部社會(huì)力量、智慧和資源來解決商業(yè)組織的內(nèi)部問題,為組織提供產(chǎn)品和服務(wù),推動(dòng)商業(yè)模式創(chuàng)新。眾包商業(yè)模式借助互聯(lián)網(wǎng)等手段,將傳統(tǒng)由特定企業(yè)和機(jī)構(gòu)完成的任務(wù),向自愿參與的所有企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行分工,其應(yīng)用主要集中于用戶創(chuàng)新、數(shù)據(jù)生產(chǎn)、知識(shí)創(chuàng)造等環(huán)節(jié),例如Linux計(jì)算機(jī)操作系統(tǒng)、維基百科(Wikipedia)、百度百科、安卓智能手機(jī)系統(tǒng)等。

作為一種分布式的在線問題解決模式與生產(chǎn)模式[2],眾包機(jī)制的應(yīng)用不僅限于私人領(lǐng)域,Web2.0技術(shù)的飛速發(fā)展降低了人際交換信息、組建群體與協(xié)作行動(dòng)的交易成本,極大拓展了政府吸收社會(huì)力量與民間智慧改善公共管理的行為邊界,隨著商業(yè)眾包模式的迅速發(fā)展,眾包也跨越了商業(yè)領(lǐng)域而逐漸進(jìn)入公共管理領(lǐng)域。近年來,從城市規(guī)劃方案制定到自然災(zāi)害應(yīng)急管理,眾包在各國公共管理領(lǐng)域中展示出了巨大潛力。眾包已成為發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)民主危機(jī)、增強(qiáng)政治信任的重要手段,2009年啟動(dòng)的美國開放式政府計(jì)劃、2010年歐洲各國實(shí)施的政府2.0行動(dòng)都將眾包機(jī)制作為不可或缺的政策工具。同時(shí),許多發(fā)展中國家也開始借助眾包機(jī)制提升國家治理能力,例如2010年海地政府運(yùn)用眾包模式協(xié)調(diào)自然災(zāi)害的賑災(zāi)工作,2011年利比亞政府運(yùn)用眾包項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)戰(zhàn)后的國家重建,以及2012年肯尼亞政府運(yùn)用在線眾包平臺(tái)捍衛(wèi)人權(quán)、抵抗暴力等[3]。2008年,布萊巴姆(Brabham)在其有關(guān)公民參與城市規(guī)劃項(xiàng)目的文章中,首次提出將眾包機(jī)制引入公共管理或政府管理過程的學(xué)術(shù)倡議[2]。自此,越來越多的研究開始聚焦于如何運(yùn)用眾包機(jī)制來改善公共管理,該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)關(guān)注度不斷增加。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于公共管理眾包機(jī)制的研究起步相對(duì)較晚,2014年王謙、戴佳欣探討了政府治理網(wǎng)絡(luò)眾包模式的基本內(nèi)涵、構(gòu)建方法及現(xiàn)實(shí)效用,是國內(nèi)研究公共管理眾包模式的首篇公開學(xué)術(shù)文獻(xiàn)[4]。整體而言,作為一個(gè)新興的學(xué)術(shù)領(lǐng)域,眾包研究方興未艾,系統(tǒng)性的研究多出自信息系統(tǒng)、企業(yè)管理的相關(guān)學(xué)者,且大多聚焦于眾包模式在商業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。雖然已有若干文獻(xiàn)回顧與評(píng)價(jià)了眾包研究的現(xiàn)狀[3],但迄今為止,尚未有研究專門針對(duì)公共管理領(lǐng)域的眾包研究成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理與全面總結(jié)。為此,本文論述了公共管理眾包的理論要義與相關(guān)概念辨析,并基于2007—2017年間公共管理眾包機(jī)制文獻(xiàn)可視化計(jì)量分析結(jié)果,對(duì)核心文獻(xiàn)進(jìn)行深度的內(nèi)容分析,歸納主要的分析視角與研究領(lǐng)域,探索未來的研究空間。

2 理論要義與相關(guān)概念辨析

2.1 理論要義

“開源式治理”(open-source governance)哲學(xué)為將眾包模式應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域提供了動(dòng)力機(jī)制,該哲學(xué)將開源運(yùn)動(dòng)與民主原則相結(jié)合,使普通公眾能以較低的交易成本與邊際成本為公共事務(wù)做出貢獻(xiàn)。已有文獻(xiàn)中,學(xué)者常使用不同的稱謂來描述眾包機(jī)制在公共管理領(lǐng)域的潛能,如公民眾包(citizen sourcing)[5]、協(xié)作式政府(collaborative government)[6]、維基政府(Wiki government)[7]、自助式政府(do-ityourself government)[8]、開放式社會(huì)創(chuàng)新(open social-innovation)[9]以及眾包式政府(crowdsourced government)[10]等。目前,文獻(xiàn)中關(guān)于公共管理中的眾包應(yīng)用主要形成了三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)將眾包視為公共問題的在線解決模式,即政府在自上而下的管理過程中,通過在線社區(qū)自下而上地公開征集創(chuàng)造性解決方案的活動(dòng)[11];第二種觀點(diǎn)將眾包視為在線協(xié)商的有效工具,即一種能夠有效克服傳統(tǒng)協(xié)商式民主的局限性、賦權(quán)于民的在線公共對(duì)話工具[12];第三種觀點(diǎn)將眾包定義為一個(gè)運(yùn)用在線社區(qū)集體智慧管理公共事務(wù)的治理機(jī)制,即政府為了挖掘與利用公民集體智慧的行動(dòng)[13],將以往由指定的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的任務(wù)外包給未被定義的、通常是較大規(guī)模數(shù)量的公眾群體的過程[14]156-169。

公共管理眾包機(jī)制扎根于協(xié)商式民主理論之上。協(xié)商式民主遵從“主觀合法性”(subjective legitimacy),即重視政府行為與公共決策的道德合理性(moral rationality)[15],主張賦權(quán)于邊緣群體并將公民吸納進(jìn)治理過程[12]。然而,研究表明,協(xié)商式民主存在著理論闡述與實(shí)踐應(yīng)用相脫節(jié)的現(xiàn)象,讓所有公民有平等的機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)是全世界政府難以兌現(xiàn)的政治承諾[16]。就此而言,互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于民主過程的推動(dòng)作用,不僅在于它能促進(jìn)公民之間的溝通和協(xié)作,而且在于它能通過設(shè)計(jì)精良的在線協(xié)商過程,運(yùn)用公眾集體智慧解決公共問題[17]。而眾包模式恰恰在兩個(gè)方面都能有所作為,在最理想的狀態(tài)下,眾包可被視為傳統(tǒng)民主過程的邏輯延伸,能使公民直接參與到公共行政之中[14]156-169。在最低的層次上,眾包則有助于形成被潛在目標(biāo)群體廣泛接受的政策方案[18]。

實(shí)踐中,承認(rèn)政府并非全智全能,是將眾包運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域的基本理由。眾包不僅能克服傳統(tǒng)民主參與的局限性,而且能為公共問題的解決帶來新的洞見與創(chuàng)新。除此之外,眾包機(jī)制還可以賦權(quán)于民,使公眾參與到公共服務(wù)生產(chǎn)與政策創(chuàng)新過程,幫助政府降低成本、促進(jìn)創(chuàng)新,增強(qiáng)政府與公民之間的信任關(guān)系。整體來看,眾包機(jī)制主要通過三種方式提升政府的治理能力[19]:一是自上而下的方式,政府通過定制的Web和移動(dòng)應(yīng)用程序向社會(huì)公開相關(guān)數(shù)據(jù),政府、社會(huì)組織主要依托各自的官方網(wǎng)站平臺(tái)向公眾發(fā)布任務(wù)[10];二是自下而上的方式,“志同道合的人”在獨(dú)立平臺(tái)上聯(lián)系和合作,公民自發(fā)加入網(wǎng)上論壇、虛擬社區(qū)討論,或通過建立博客、發(fā)布視頻等其他媒介或第三方平臺(tái)自行組織創(chuàng)造社會(huì)產(chǎn)品、服務(wù)或產(chǎn)生社會(huì)效應(yīng)[20]35;三是自上而下與自下而上的整合式路徑,即通過建立平臺(tái),整合與比較分析官方機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)與眾包原始數(shù)據(jù),為公共決策提供依據(jù)[21]。

2.2 相關(guān)概念辨析

為厘清公共管理領(lǐng)域眾包機(jī)制的概念內(nèi)涵,本文將依次闡述公共管理領(lǐng)域眾包與商業(yè)領(lǐng)域眾包、政府大數(shù)據(jù)、公共服務(wù)外包、同行生產(chǎn)、公民合作生產(chǎn)等相關(guān)概念的差異之處。

首先,公共管理領(lǐng)域眾包與商業(yè)領(lǐng)域眾包的最大區(qū)別在于:前者關(guān)注創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值,是一個(gè)公民主導(dǎo)的過程,個(gè)體公民參與到公共事務(wù)的可能性取決于參與過程所隱藏價(jià)值的吸引力,而后者在于關(guān)注創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值[9]。其次,雖然公共眾包與政府大數(shù)據(jù)都屬于政府創(chuàng)新,由用戶生成內(nèi)容,都涉及大規(guī)模信息收集,但大數(shù)據(jù)是一個(gè)被動(dòng)的用戶數(shù)據(jù)收集過程,數(shù)據(jù)收集并不是由在線社區(qū)手動(dòng)完成,而是由軟件自動(dòng)抓取;在數(shù)據(jù)收集階段,數(shù)據(jù)使用者與具體分析用途尚不明確。相較而言,眾包是一個(gè)涉及某個(gè)特定組織與眾包平臺(tái)的雙方共同努力解決給定問題的過程;在數(shù)據(jù)收集開始,所得數(shù)據(jù)就有明確的使用者與分析用途,由用戶主動(dòng)提交自己生成的數(shù)據(jù),清楚地知道自己正在為解決某個(gè)問題做出貢獻(xiàn)[18]。

在公共服務(wù)領(lǐng)域,外包通過合同提供服務(wù),發(fā)包方與接包方基于市場(chǎng)契約形成一種商業(yè)關(guān)系,發(fā)包方主要通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來吸引接包方參與其中;眾包則通過公開征集大眾解決方案提供服務(wù),參與者基于自愿原則為眾包發(fā)起者提供服務(wù),兩者形成一種合作關(guān)系,關(guān)系的維續(xù)需要更加多元的激勵(lì)機(jī)制。公民合作生產(chǎn)的理念相信公共服務(wù)使用者是公共服務(wù)的隱藏資源[22],這與眾包理念極為相似。然而,合作生產(chǎn)作為傳統(tǒng)民主理念在公共服務(wù)領(lǐng)域的復(fù)興(假設(shè)個(gè)體公民是積極的行動(dòng)者,能為自己及其家人做出正確選擇),特別強(qiáng)調(diào)服務(wù)使用者及其所在的實(shí)體社區(qū)發(fā)起并參與集體行動(dòng)的重要性,參與者是公共服務(wù)的使用者或利益相關(guān)者,目的在于使自己獲得更好的公共服務(wù)或增進(jìn)社區(qū)感情。公共服務(wù)領(lǐng)域中的眾包理念則假設(shè)個(gè)體的有限理性,關(guān)注群體智慧力量的巨大價(jià)值,以虛擬社區(qū)為載體,重視個(gè)體行動(dòng)對(duì)公共服務(wù)的積極貢獻(xiàn),參與者不僅包括公共服務(wù)使用者,還包括非公共服務(wù)使用者,而且參與動(dòng)機(jī)也更加多元。

此外,眾包還有別于同行生產(chǎn)(common-based peer-production)[23]2780,公共服務(wù)眾包項(xiàng)目中,眾包發(fā)起者組織整個(gè)行動(dòng)并控制著整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程,決定眾包進(jìn)行的時(shí)間、地點(diǎn)與方式。而在同行生產(chǎn)行動(dòng)中,權(quán)力和資源分散于生產(chǎn)者之中,作為參與主體的同行生產(chǎn)者之間僅具有松散的層級(jí)結(jié)構(gòu),是生產(chǎn)者而非發(fā)起者對(duì)整個(gè)眾包過程具有更多話語權(quán)。

3 主要研究領(lǐng)域

筆者在Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫中,編輯檢索式“TS=(crowdsourc*AND(government OR governance OR policy OR public OR citizen))”和“Ti=citizensourc*”進(jìn)行文獻(xiàn)檢索,檢索日期為2017年12月30日,檢索時(shí)間區(qū)間設(shè)定為2007—2017,共得到813條相關(guān)文獻(xiàn)記錄,經(jīng)初步篩選,得到366篇文獻(xiàn)。經(jīng)過對(duì)文獻(xiàn)的仔細(xì)審讀,再次剔除了一些相關(guān)度不高或者重復(fù)出現(xiàn)的文獻(xiàn),最終獲得118篇文獻(xiàn),運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量分析軟件Vosviewer進(jìn)行可視化分析。

Vosviewer用關(guān)聯(lián)強(qiáng)度Sij來展現(xiàn)圖譜中項(xiàng)目彼此之間的關(guān)聯(lián)性。計(jì)算方法為:Sij=Cij/WiWj,其中Cij為項(xiàng)目i和j共現(xiàn)的總次數(shù),Wi和Wj是指項(xiàng)目i和j各自出現(xiàn)或共現(xiàn)的總次數(shù),Sij表示項(xiàng)目i和項(xiàng)目j的相似度。Vosviewer知識(shí)圖譜通過構(gòu)建一個(gè)二維的圖譜,使圖譜每?jī)蓚€(gè)項(xiàng)目間的距離盡可能準(zhǔn)確地表示他們的相似度Sij,因此Vosviewer圖中兩節(jié)點(diǎn)的位置是不能隨意移動(dòng)的。在聚類分析標(biāo)簽視圖中,使用一個(gè)圓圈和標(biāo)簽來代表一個(gè)元素,圓圈大小代表重要性的高低。擁有相同顏色的圓圈同屬于一個(gè)聚類,為了避免標(biāo)簽重疊,標(biāo)簽視圖一般只顯示標(biāo)簽的子集。

118篇文獻(xiàn)的高頻共詞(共現(xiàn)次數(shù)達(dá)到3次以上)聚類分析標(biāo)簽視圖如圖1所示,Vosviewer運(yùn)用不同的顏色區(qū)分共詞聚類,分析結(jié)果表明,已有研究從設(shè)計(jì)、問題、過程、行動(dòng)者與結(jié)果五個(gè)視角出發(fā),形成了公共管理領(lǐng)域眾包的構(gòu)成要素與運(yùn)行機(jī)制(D1)、城市治理中的眾包機(jī)制與自發(fā)式地理信息及眾包式應(yīng)急災(zāi)害管理(D2)、社交媒體時(shí)代的政策眾包與公共服務(wù)合作生產(chǎn)(D3)、公共管理眾包中的參與者行為(D4)、公共管理領(lǐng)域眾包面臨的挑戰(zhàn)(D5)等五個(gè)研究領(lǐng)域。

3.1 系統(tǒng)設(shè)計(jì)視角:公共管理眾包的構(gòu)成要素與運(yùn)作機(jī)制

“model”(模型)、“framework”(框架)、“prediction”(預(yù)測(cè))、“design”(設(shè)計(jì))、“network”(網(wǎng)絡(luò))等高頻共現(xiàn)詞形成了公共管理眾包機(jī)制研究的第一個(gè)領(lǐng)域(D1)(見圖1),即公共管理眾包的構(gòu)成要素與運(yùn)作機(jī)制。這類系統(tǒng)設(shè)計(jì)視角下的公共管理眾包文獻(xiàn)將公共管理眾包視為一個(gè)在線式集體智能系統(tǒng),聚焦分析公共眾包項(xiàng)目的運(yùn)行要素、程序設(shè)計(jì)、類型劃分與評(píng)估框架。

圖1 公共管理眾包文獻(xiàn)關(guān)鍵詞聚類

3.1.1 公共管理眾包機(jī)制的運(yùn)行要素與程序設(shè)計(jì)

首先,具有可得性的基礎(chǔ)設(shè)施、明確的愿景、充足的人力資本和財(cái)政支持、良好的社會(huì)資本與穩(wěn)定的外部環(huán)境(包括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治治理結(jié)構(gòu)、微觀經(jīng)濟(jì)與商業(yè)環(huán)境)是公共眾包項(xiàng)目成功運(yùn)行的基本前提[19]。公民構(gòu)思與創(chuàng)新、合作式行政管理、合作式民主是公民眾包的基本要素[24]。納姆(Nam)[25]在此基礎(chǔ)上予以拓展,構(gòu)建了一個(gè)包括透明、參與、協(xié)作、協(xié)商、回應(yīng)性在內(nèi)的公共眾包要素分析框架,其中協(xié)商和協(xié)作具有核心價(jià)值。但經(jīng)驗(yàn)研究表明,公共眾包實(shí)踐中,“協(xié)商”與“協(xié)作”往往嚴(yán)重不足,協(xié)作與協(xié)商的必要性僅在特定的情景中才能夠顯現(xiàn)出來。比如,在以信息提供與問題發(fā)現(xiàn)為主要功能的眾包項(xiàng)目中,協(xié)商與協(xié)作就顯得并不那么重要[13]。索米亞(Sowmya)與皮亞拉利(Pyarali)[26]則進(jìn)一步將公共眾包項(xiàng)目運(yùn)行要素歸納為戰(zhàn)略要素與功能要素。前者包括遠(yuǎn)景與戰(zhàn)略、以市民為中心的方法、基礎(chǔ)設(shè)施與操作性、參與的回報(bào)、資金支持、信息管理;后者包括社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)導(dǎo)向、定制/個(gè)性化與用戶增值。

其次,精良的程序設(shè)計(jì)是公共眾包項(xiàng)目成功的重要條件。一個(gè)完整的商業(yè)眾包項(xiàng)目應(yīng)包括概念設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)、溝通階段、想法/任務(wù)進(jìn)入、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、獎(jiǎng)勵(lì)、過程評(píng)估與記錄、實(shí)施等階段[27]1-12。相比之下,公共管理領(lǐng)域的眾包設(shè)計(jì)程序主要涉及激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)、雙向交流與信息聚合三個(gè)方面。劉海倫(Helen K Liu)[28]2752將以上三個(gè)行動(dòng)相整合,發(fā)展了一個(gè)迄今為止最為完善的公共眾包項(xiàng)目程序設(shè)計(jì)過程,具體包括:(1)識(shí)別參與群體,該階段需定義參與者的多樣性、參與性與集體性特征;(2)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制,該階段需選擇恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制,如金錢激勵(lì)、學(xué)習(xí)新知識(shí)與實(shí)現(xiàn)自我提升、建立聲望與獲得同行認(rèn)可、個(gè)人興趣與愉快;(3)過程設(shè)計(jì),該階段需明確公共眾包項(xiàng)目的實(shí)施方式,可分為競(jìng)爭(zhēng)式、合作式與合作式競(jìng)爭(zhēng)三類;(4)評(píng)價(jià)眾包結(jié)果,該階段需設(shè)立可操作化的標(biāo)準(zhǔn),以對(duì)眾包過程中所收集的方案、設(shè)計(jì)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。

對(duì)于公共管理者而言,為確保公共管理眾包項(xiàng)目的順利運(yùn)行,除了明確公共眾包的功能要素與程序設(shè)計(jì),還應(yīng)認(rèn)識(shí)到潛在參與者的需求、激勵(lì)、目標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制的重要性;應(yīng)事先明確地定義問題與解決方案的具體要求,正式承諾對(duì)參與者想法、方案的采納程度。政府角色應(yīng)由管理者變?yōu)椴邉澱?保持眾包過程的透明性、回應(yīng)性與安全性,政府部門應(yīng)積極參與其中,但要學(xué)會(huì)與其他參與者分享控制權(quán)[18]。

3.1.2 公共管理眾包機(jī)制的類型劃分

早期的研究將公民眾包過程分為公民構(gòu)思和創(chuàng)新、協(xié)作式行政管理、協(xié)作式民主三種類型[24]。隨著實(shí)踐的發(fā)展,相關(guān)分析發(fā)現(xiàn),眾包在公共領(lǐng)域的運(yùn)用可以從最簡(jiǎn)單的大眾評(píng)選(例如在線投票、民意調(diào)查)到稍復(fù)雜的大眾處理(例如分布式的在線任務(wù)處理),再到更為復(fù)雜的大眾創(chuàng)造與大眾解決(例如政策方案的設(shè)計(jì)、公共問題解決方案的征集)[29]。近期的研究多采用一種基于問題的分類方式,將公共管理眾包劃分為知識(shí)發(fā)現(xiàn)與管理、分布式人類智能任務(wù)、廣播式搜索與同行審查類的創(chuàng)造性產(chǎn)品等四種類型[18]。前三類體現(xiàn)了迪亞曼多普盧(Diamantopoulou)等[29]所倡導(dǎo)的公共管理眾包“軟性”模式的特征,本質(zhì)在于開放式合作[30]。第四類則大致對(duì)應(yīng)于莫吉爾(Mergel)與德蘇扎(Desouza)[31]提出的公共眾包“硬性”模式,實(shí)質(zhì)在于錦標(biāo)賽式競(jìng)爭(zhēng)。政府可先運(yùn)用“軟性”模式從公民那里收集觀點(diǎn)和知識(shí),然后再實(shí)施“硬性”模式,開展競(jìng)爭(zhēng),由公眾討論、選擇方案與提供資助。

此外,還有學(xué)者根據(jù)政府對(duì)眾包過程的控制程度,將公共管理領(lǐng)域的眾包活動(dòng)分為主動(dòng)型眾包與被動(dòng)型眾包,前者由政府定義與控制討論的話題,政府通過社交媒體向公民提供眾包政策相關(guān)知識(shí)、觀點(diǎn)與想法;后者由政府從已有的Web 2.0資源中搜索公眾政策討論的信息,但這些討論都是在沒有任何政府機(jī)構(gòu)的發(fā)起下自由進(jìn)行的,實(shí)踐中,這種被動(dòng)型的眾包更能夠體現(xiàn)出眾包機(jī)制的開放性、無邊界性與民主性特征[32]。

3.1.3 公共管理眾包項(xiàng)目的評(píng)估框架

對(duì)于政府管理者而言,運(yùn)用眾包機(jī)制最大的意義在于對(duì)公民進(jìn)行教育,讓他們了解公共政策知識(shí),走近政策制定過程,并讓政府未來的相關(guān)政策過程更加順利,因此,一個(gè)成功的政府眾包項(xiàng)目必須能準(zhǔn)確評(píng)估公民學(xué)習(xí)的成果[18]。評(píng)估不僅要關(guān)注眾包產(chǎn)生的數(shù)據(jù)質(zhì)量與附加價(jià)值,而且要細(xì)致分析過程[25]。因此,學(xué)者們建議采用“設(shè)計(jì)—過程—影響”評(píng)估框架,該框架由三部分構(gòu)成[13]。(1)設(shè)計(jì)評(píng)估,包括三個(gè)維度:一是社會(huì)-技術(shù)設(shè)計(jì),涉及眾包網(wǎng)站的制度和組織安排,在線過程與線下過程的協(xié)調(diào)程度;二是功能設(shè)計(jì),主要對(duì)平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施的功能進(jìn)行分析,即評(píng)價(jià)平臺(tái)設(shè)計(jì)是否有利于促進(jìn)有效的、高效的電子參與和雙向溝通,推動(dòng)“集體智慧”的形成;三是程序設(shè)計(jì),涉及對(duì)公民眾包過程的具體步驟的分析,如誰控制議程設(shè)置以及哪些議題具有優(yōu)先權(quán)。(2)過程評(píng)估,是指對(duì)眾包項(xiàng)目過程的透明、參與、協(xié)作、協(xié)商與回應(yīng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。(3)影響評(píng)估,是指對(duì)眾包項(xiàng)目可能產(chǎn)生的各種影響的評(píng)估,包括有效性(即眾包平臺(tái)對(duì)其預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度)、對(duì)政策循環(huán)的影響、對(duì)行政管理效率的影響、社會(huì)影響(即對(duì)社區(qū)福祉的改善程度)、對(duì)治理的影響與可持續(xù)性影響等。

3.2 問題視角:城市治理中的眾包應(yīng)用

在公共管理領(lǐng)域,眾包機(jī)制已逐漸發(fā)展為一種適用于城市治理的分布式在線創(chuàng)新與智慧共享過程,由圖1 可知,“volunteered geographic information”(自發(fā)式地理信息)、“citizen science”(公民科學(xué))、“geographic information”(地理信息)、“earthquake”(地震)與“open street map”(開放式街區(qū)地圖)等高頻共現(xiàn)詞形成了公共管理眾包機(jī)制研究的第二個(gè)領(lǐng)域(D2),即城市治理、自發(fā)式地理信息系統(tǒng)與眾包式應(yīng)急災(zāi)害管理。相關(guān)文獻(xiàn)基于問題視角,聚焦探索如何使用眾包機(jī)制來應(yīng)對(duì)城市治理的各種問題,以及如何使眾包機(jī)制在自發(fā)式地理信息系統(tǒng)與災(zāi)害管理、緊急救援行動(dòng)中發(fā)揮作用。信息共享與參與式?jīng)Q策制定在城市治理中的重要性已得到全球政策制定者的普遍認(rèn)同,沒有公眾的廣泛參與,政策措施往往難以奏效。參與性、多維性、目的性、公平性、透明性、協(xié)作性、合作性與適應(yīng)性是城市治理的核心要素[33],而眾包機(jī)制能有效發(fā)掘每個(gè)要素的潛在價(jià)值。科學(xué)研究與創(chuàng)新民主化進(jìn)程能夠提升政治生活中的公民直接參與,鼓勵(lì)公眾對(duì)事關(guān)重要的公共議題建言獻(xiàn)策[34]71。這需要政府投入各種資源,借助技術(shù)工具與基于社區(qū)的分散化知識(shí)來推動(dòng)知識(shí)分享與市民參與,這正是眾包機(jī)制的價(jià)值所在[35]。在眾包模式中,公眾可以使用自己的ICT設(shè)備收集、分享數(shù)據(jù)與信息,創(chuàng)造并共享知識(shí),這使得自下而上的控制與廣泛的民主參與成為可能[36]。具體來看,眾包機(jī)制已開始在災(zāi)害預(yù)警、城市規(guī)劃與地理信息收集等城市治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

在社交媒體的支持下,公眾的直接發(fā)現(xiàn)已成為災(zāi)害天氣探測(cè)與預(yù)防的重要信息來源。基于社交媒體的眾包機(jī)制可促進(jìn)政府與那些愿意主動(dòng)提交災(zāi)害性天氣報(bào)告的普通市民與市民“科學(xué)家”進(jìn)行多向的、互動(dòng)式的天氣對(duì)話。社交媒體用戶通過及時(shí)向他人傳播氣象災(zāi)害信息,很大程度上彌補(bǔ)了政府在極端災(zāi)害天氣頻發(fā)地區(qū)短時(shí)預(yù)警的約束條件下探測(cè)與預(yù)警災(zāi)害信息管理能力的不足,增強(qiáng)了災(zāi)害預(yù)防管理的彈性[37]2231-2241。社交媒體分權(quán)的、分散的網(wǎng)絡(luò)化形式極大地改變了傳統(tǒng)的單向氣象信息流動(dòng)模式,促成了互動(dòng)式信息分享與多向?qū)υ掃^程[38]1-16。相較之下,公民眾包雖改變了地理信息收集、存儲(chǔ)、傳播、分析、可視化與使用的方式,但公民眾包對(duì)于政府所掌握的核心地理空間數(shù)據(jù)卻影響甚微。政府往往出于數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全性的考慮而嚴(yán)格控制數(shù)據(jù),致使地理信息管理機(jī)構(gòu)對(duì)眾包機(jī)制的采納或應(yīng)用十分緩慢[39]。

此外,眾包機(jī)制在推動(dòng)城市規(guī)劃決策民主化過程中的重要作用也得到了經(jīng)驗(yàn)研究的支持[2]。在城市規(guī)劃中引入?yún)⑴c、協(xié)作的理念,盡可能多地吸引多樣化的利益相關(guān)者,是參與式民主的關(guān)鍵原則。在城市規(guī)劃中,引入眾包模式能夠利用電子社區(qū)網(wǎng)絡(luò)來動(dòng)員公眾,鼓勵(lì)公眾對(duì)城市規(guī)劃建言獻(xiàn)策,這種通過民主化的過程制定城市規(guī)劃的方法,能夠使城市規(guī)劃更好地體現(xiàn)公共利益與民意訴求。

當(dāng)然,公民眾包并非是發(fā)達(dá)國家的專利,非洲等欠發(fā)達(dá)國家也開始運(yùn)用眾包解決高度復(fù)雜的全球性重大治理問題,如地區(qū)沖突、氣候變化、貧窮以及其他傳統(tǒng)民主機(jī)制與國際外交政策常常失敗的問題領(lǐng)域。社交媒體應(yīng)用所具備的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)收集、分類與人群間的重新分配等功能可顯著提高治理體系的效率。誠然,眾包模式暫時(shí)無法對(duì)政治治理系統(tǒng)產(chǎn)生決定性的影響,但隨著社交媒體的持續(xù)發(fā)展與普及,當(dāng)眾包議題與社交媒體用戶的現(xiàn)實(shí)利益需要聯(lián)系在一起的時(shí)候,眾包模式在公共管理領(lǐng)域的重要性將日益凸顯[19]。

然而,穆德(Mulder)[40]對(duì)2015年尼泊爾地震和2010年海地地震眾包式大數(shù)據(jù)的信息轉(zhuǎn)移過程的分析發(fā)現(xiàn),那些受到災(zāi)害直接影響的地方居民不僅被排除在信息流之外,而且被排除在關(guān)于危機(jī)信息的解釋之外,地方居民在運(yùn)用這些眾包所獲得的大數(shù)據(jù)爭(zhēng)取自身利益的過程中,始終處于邊緣化的地位。由此觀之,在利用眾包機(jī)制應(yīng)對(duì)公共問題的過程中,應(yīng)特別注意問題的性質(zhì)與解決問題的具體情境。

3.3 過程視角:社交媒體支持下的公共政策過程與公共服務(wù)提供中的眾包參與

對(duì)于公共管理者而言,社交媒體技術(shù)的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是政府運(yùn)用各類社交媒體,吸引更多的公眾參與政策討論;二是社交媒體的普及使得公眾能夠更好地了解各類政務(wù)信息,這有利于增加政府的透明度與責(zé)任感,減少腐敗[41];三是社交媒體技術(shù)的應(yīng)用為公共服務(wù)合作生產(chǎn)提供了有效的信息平臺(tái),能夠讓政府機(jī)構(gòu)和公眾共同開發(fā)與設(shè)計(jì)公共服務(wù);四是社交媒體技術(shù)可以幫助公共管理者利用公眾的智慧與才能為日益復(fù)雜的社會(huì)問題尋求創(chuàng)新性解決方案[42]。眾包機(jī)制是社交媒體以上價(jià)值實(shí)現(xiàn)的催化劑,如圖 1 所示,由“social media”(社交媒體)、“policy”(政策)、“coproduction”(合作生產(chǎn))、“participation”(參與)、“public-participation”(公共參與)等主題詞聚合形成公共管理眾包研究的第三個(gè)領(lǐng)域(D3),即社交媒體支持下的公共政策過程與公共服務(wù)提供中的眾包參與。相關(guān)文獻(xiàn)基于過程視角,聚焦于解讀眾包機(jī)制是如何賦予公民參與公共政策、公共服務(wù)過程的新內(nèi)涵的。

3.3.1 政策眾包

學(xué)界常用“政策眾包”或“眾包式政策制定”來描述社交媒體時(shí)代的公共政策過程。2014年牛津大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)研究所召開了首屆題為“政治與政策眾包”的學(xué)術(shù)會(huì)議[43],標(biāo)志著政策眾包正逐漸發(fā)展為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。政策眾包的重要價(jià)值主要體現(xiàn)在:眾包模式通過賦權(quán)于民和促進(jìn)多元利益相關(guān)者的協(xié)商對(duì)話來增強(qiáng)政府行為的合法性[44],以及政策過程的包容性、開放性;政府部門可運(yùn)用眾包機(jī)制完善各種政策法規(guī),糾正公共決策中的失誤,提升決策理性;政府不僅可通過參與式預(yù)算來制定詳細(xì)的政府支出計(jì)劃,還能利用眾包工具邀請(qǐng)公眾參與審計(jì)政府支出數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)政府的不當(dāng)支出,通過增加公共財(cái)政的透明度來建立更好的政府信任關(guān)系[45];對(duì)于一些復(fù)雜棘手的政策問題,決策者還可以運(yùn)用眾包模式獲得關(guān)于政府決策的公眾支持[46]。

就政策眾包的實(shí)現(xiàn)過程而言,阿托穆托(Aitamurto)與蘭德摩爾(Landemore)[47]引入了一個(gè)由包容、問責(zé)、透明化、模塊化、綜合支持等五部分構(gòu)成的眾包式政策設(shè)計(jì)框架,其中包容、責(zé)任和透明度是首要原則,模塊化和綜合支持是實(shí)現(xiàn)眾包式?jīng)Q策目標(biāo)的工具性支持。具體而言,實(shí)踐中需要同時(shí)運(yùn)用兩種技術(shù)來實(shí)現(xiàn)眾包式的政策制定:一是大范圍的想法眾包技術(shù),以進(jìn)行有效的知識(shí)搜索;二是在線協(xié)商和爭(zhēng)論的技術(shù),鼓勵(lì)用戶為其支持的觀點(diǎn)或想法提供論據(jù)。

已有文獻(xiàn)大多聚焦于社交媒體作為政府信息傳播參與的工具[48]19,卻鮮有研究關(guān)注將社交媒體作為政府眾包信息來源的功能。如前文所述,基于社交媒體的眾包是一種“被動(dòng)式眾包”或“非調(diào)節(jié)型眾包”。為了更好地發(fā)揮眾包機(jī)制的作用,政策制定者應(yīng)將被動(dòng)式與主動(dòng)式眾包相結(jié)合,根據(jù)被動(dòng)型眾包過程的數(shù)據(jù)分析結(jié)果,來設(shè)計(jì)主動(dòng)型眾包行動(dòng)[49]156-169。該方法融合了Web 2.0與語言處理技術(shù),使政府機(jī)構(gòu)可以利用社交媒體自由討論的優(yōu)勢(shì)探索更加廣泛的Web 2.0資源,體現(xiàn)了更少的政府控制、更多的公民驅(qū)動(dòng)。

然而,實(shí)踐中,大部分的政策眾包行動(dòng)都以失敗而告終,眾包機(jī)制對(duì)協(xié)商與咨詢的促進(jìn)作用十分有限;眾包協(xié)商與其他政策咨詢活動(dòng)并無本質(zhì)差異,政治動(dòng)因與行政考慮才是最重要的。在政策環(huán)境中,始終存在著一個(gè)限制眾包行動(dòng)有效性的政治議程和一個(gè)屈服于政治壓力的行政邏輯[50],這恰恰是政策眾包失敗的根源所在。最初預(yù)期的低成本的信息收集方式,最終變成了耗費(fèi)大量人力、時(shí)間的政策咨詢工具。事實(shí)上,在政策過程中引入眾包機(jī)制無法真正克服社會(huì)內(nèi)部根深蒂固的權(quán)力不對(duì)等[47]。

政策眾包的普遍失敗引發(fā)了學(xué)者對(duì)于政策眾包邏輯與傳統(tǒng)公共決策制定邏輯內(nèi)在沖突的反思。傳統(tǒng)政策制定過程由專家掌控,眾包式政策制定則將政策過程向一大群具有不同知識(shí)與能力的匿名公眾開放[24]。不僅如此,專業(yè)的理性判斷會(huì)被在線的過分討論所破壞,公眾的政治冷漠將導(dǎo)致眾包議題無人問津。參與討論的通常是那些不愿意讓既得利益受損的、組織化的、高度集中的、抵制變革的利益群體而非多樣化的普通公眾,而讀者面臨質(zhì)量參差不齊的海量信息也無從下手。整體來看,實(shí)踐中,眾包式政策制定面臨著參與者知識(shí)不對(duì)稱、多樣性損失、未知偏好差異、增加政策制定過程的復(fù)雜性、參與者選擇偏誤與代表性不足等實(shí)踐困境[23]。更重要的是,眾包機(jī)制的應(yīng)用將為那些無法依賴高成本的參與和信息不對(duì)稱將其成本強(qiáng)加給公眾的官僚與利益集團(tuán)造成損失[7],因此政策眾包極有可能遭遇來自政府內(nèi)部的抵制。加之政策周期的限制與詢證政策(evidence-based policy)的承諾也無法為基于社交媒體的眾包式政策制定提供完備的現(xiàn)實(shí)條件[48]29。

3.3.2 公共服務(wù)合作生產(chǎn)

作為技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政策選擇,公民合作生產(chǎn)的復(fù)興是對(duì)盛極一時(shí)的新公共管理范式的挑戰(zhàn)。社交媒體時(shí)代的公民合作生產(chǎn),改變和淡化了政府與公眾的行為邊界,由政府與公民共享公共事務(wù)治理的權(quán)威與責(zé)任[51]。Web2.0技術(shù)使政府從公眾那里獲得各種有益的新想法,滿足社會(huì)需求,解決社會(huì)問題,推動(dòng)公共領(lǐng)域的開放式創(chuàng)新[24],逐漸帶來政府與公眾合作生產(chǎn)公共服務(wù),改變了政府對(duì)公民的角色定位,使其從公共服務(wù)的“使用者與選擇者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧a(chǎn)者與塑造者”[42]。

此外,眾包機(jī)制還能夠有效糾正公民與公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言,這種信息不對(duì)稱會(huì)帶來腐敗、公共資源浪費(fèi)、糟糕的公共服務(wù);對(duì)于私人機(jī)構(gòu)而言,會(huì)導(dǎo)致無效的市場(chǎng)配置與租金俘獲。通過眾包式的在線信息交換平臺(tái),可以使公共服務(wù)使用者或接受者報(bào)告政府機(jī)構(gòu)或服務(wù)提供者的行為信息,為服務(wù)質(zhì)量評(píng)分,提出意見建議[52]。所有的信息都向全社會(huì)公開,其他公民根據(jù)這些信息做出自己的服務(wù)選擇。這就改變了過去“公眾—政策制定者—服務(wù)提供者”的“長線”責(zé)任機(jī)制,眾包信息交換與分享機(jī)制讓公眾離問題更近,通過強(qiáng)化公民對(duì)政府機(jī)構(gòu)的直接權(quán)力來推行“公眾—服務(wù)提供者”的“短線”的責(zé)任機(jī)制[53]。

一般而言,可將社交媒體時(shí)代的公共服務(wù)公民合作生產(chǎn)歸納為三類[42]:(1)公民眾包(從公眾到政府)。在此類合作生產(chǎn)的過程中,公民幫助政府更有效率,更有回應(yīng)性,公民能夠影響政府決策的方向和結(jié)果,引起政府對(duì)特定問題的重視,幫助政府進(jìn)行日常服務(wù)的提供,但政府仍承擔(dān)主要責(zé)任[28]。(2)作為平臺(tái)的政府(從政府到公眾)。邊際成本幾乎為零的數(shù)字化信息傳播手段使得政府將其知識(shí)和IT基礎(chǔ)設(shè)施向所有公眾開放。此時(shí),政府的主要角色是為公民的合作生產(chǎn)提供一個(gè)互通有無的信息平臺(tái),其中,政府可幫助公眾提高他們的日常生產(chǎn)力、決策制定能力與福祉水平。政府并不對(duì)行為結(jié)果負(fù)責(zé),但可以利用這個(gè)平臺(tái)的影響來培育更大的公共價(jià)值。(3)自助式政府(從市民到市民)。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)可以進(jìn)行有效的自組織,為從公眾到公眾的合作生產(chǎn)提供了替代。在這種非正式的安排中,政府并不在其日常活動(dòng)中施加控制力,但能提供一個(gè)更加有利于其順利運(yùn)行的框架。以上三種類型的合作生產(chǎn)可適用于公共服務(wù)生命周期(設(shè)計(jì)、遞送與評(píng)估)的任何階段。

公民合作生產(chǎn)中,公眾不再僅僅是公共服務(wù)的顧客,而是作為合作伙伴與政府共同提供公共服務(wù),公民的行為邊界從消費(fèi)公共服務(wù)拓展至主動(dòng)參與服務(wù)提供、與政府合作共同解決社會(huì)問題[54]。政府需承擔(dān)的角色和責(zé)任包括[55]:設(shè)計(jì)者(領(lǐng)導(dǎo)力、制定規(guī)則、監(jiān)控績(jī)效、確保公平參與)、發(fā)起者(提供財(cái)力、法規(guī)制度與基礎(chǔ)設(shè)施支持)、動(dòng)員者(合作無法進(jìn)行時(shí),政府應(yīng)積極介入,鼓勵(lì)與動(dòng)員公眾)、監(jiān)管者(確保市民社會(huì)的責(zé)任性)、求助者(若合作生產(chǎn)失敗,政府負(fù)有兜底責(zé)任)。

然而,社交媒體驅(qū)動(dòng)的公民合作生產(chǎn)仍處于早期階段,將該理念付諸實(shí)踐仍面臨諸多困難[42]:第一,由于合作生產(chǎn)基于參與者的自愿貢獻(xiàn),而非政府的事先計(jì)劃,不能強(qiáng)制要求參與者時(shí)刻待命提供服務(wù),但是總有一些公眾可能隨時(shí)需要服務(wù)。第二,公民參與度較低,主要表現(xiàn)為在線內(nèi)容貢獻(xiàn)者比例較低,合作生產(chǎn)可能僅依靠一小部分活躍的網(wǎng)民參與其中,這會(huì)導(dǎo)致合法性不足。活躍的內(nèi)容生產(chǎn)網(wǎng)民基本上是受過高等教育、高收入的專業(yè)人士,這加劇了數(shù)字鴻溝與傳統(tǒng)市民參與的鴻溝,并將弱勢(shì)群體進(jìn)一步邊緣化。第三,根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則,很難向沒有權(quán)力的人分配責(zé)任。此外,西方絕大多數(shù)國家政府接受并選擇公民合作生產(chǎn)的方式,最根本的原因是為了緩和捉襟見肘的財(cái)務(wù)困境,減緩財(cái)政壓力,而非真正的賦權(quán)于民或改善績(jī)效。

3.4 行動(dòng)者視角:公共管理眾包的參與者行為

由圖1 所示,“motivation”(激勵(lì))、“users”(用戶)、“communities”(社區(qū))、“knowledge”(知識(shí))等主題詞匯聚成公共管理眾包研究的第四個(gè)領(lǐng)域(D4),即眾包參與者的行為研究。這一領(lǐng)域的文獻(xiàn)基于行動(dòng)者視角,關(guān)注解釋或預(yù)測(cè)公共眾包過程中組織或人的行為,重點(diǎn)探索公眾參與公共管理眾包的激勵(lì)機(jī)制。

經(jīng)驗(yàn)研究表明,公民參與政府眾包項(xiàng)目的行為主要受到賺錢、職業(yè)發(fā)展、同行認(rèn)可、認(rèn)識(shí)新人與社交、為協(xié)作性努力做貢獻(xiàn)、尋求樂趣、消磨時(shí)光、學(xué)習(xí)新技能與知識(shí)、自我表達(dá)等9種動(dòng)因的影響[2]。尤爾-思科勒斯(Juell-Skielse)等人[56]277-288的實(shí)證分析也發(fā)現(xiàn),有趣與愉悅的經(jīng)歷是激發(fā)公眾參與政府眾包的主要因素。還有學(xué)者基于自我認(rèn)知理論與技術(shù)接受與使用整合模型,研究公民參與公共管理領(lǐng)域眾包項(xiàng)目的動(dòng)因以及激勵(lì)機(jī)制的影響作用。研究發(fā)現(xiàn),系統(tǒng)管理與支持、規(guī)則與反饋、付出期望、績(jī)效期望是影響公眾參與政府眾包項(xiàng)目的主要因素[16]。此外,在基于社交媒體的“被動(dòng)式眾包”中,“假想觀眾”效應(yīng)(社交媒體用戶將其交流對(duì)象的概念化過程)將鼓勵(lì)或抑制公眾的參與熱情[48],政府政策制定者也會(huì)“想象”他們?cè)趦A聽誰的觀點(diǎn),或誰正參與其中,從而給予不同的回應(yīng)。

志愿性是公共管理眾包項(xiàng)目公民參與的基本原則[57]135。因此,志愿行為激勵(lì)機(jī)制的研究成果對(duì)探索眾包項(xiàng)目公民參與行為的動(dòng)因具有重要參考價(jià)值。自我決定論將行為的激勵(lì)機(jī)制分為內(nèi)在激勵(lì)與外在激勵(lì),前者是指內(nèi)在滿足感,后者是指外在獲得感[58]166。例如,在公共服務(wù)合作生產(chǎn)領(lǐng)域第三方參與眾包的動(dòng)機(jī)[57]136中,樂趣與愉悅、知識(shí)與挑戰(zhàn)、名譽(yù)和地位、專業(yè)與個(gè)人認(rèn)同、民主自治等可視為內(nèi)在激勵(lì)因素,學(xué)習(xí)與技術(shù)發(fā)展、金錢、互惠等可歸納為外在激勵(lì)因素。克勞斯頓(Clouston)[39]則綜合了芬克斯坦(Finkelstien)[59]關(guān)于志愿行為的內(nèi)在激勵(lì)與外在激勵(lì)的研究,以及哈斯基爾萬塔爾(Haskileventhal)[60]關(guān)于志愿行為利他主義與利己主義動(dòng)機(jī)的分析,發(fā)展出了一個(gè)整合性的分析框架,將激勵(lì)因素劃分為內(nèi)在利他主義、外在利他主義、內(nèi)在利己主義與外在利己主義等四種類型。

整體而言,利他主義、反饋、鼓勵(lì)對(duì)公民參與行為具有最為重要的積極影響[32]。參與者大多秉持利他主義精神或至少是懷著互惠互利的想法,當(dāng)人們感到能為有價(jià)值的公共服務(wù)做出自己的貢獻(xiàn)時(shí),才會(huì)主動(dòng)參與其中。此外,政府的正式承諾與及時(shí)反饋對(duì)推動(dòng)眾包項(xiàng)目的持續(xù)進(jìn)行是十分重要的,只有當(dāng)參與者感到眾包不是“政治做秀”且自己不是被政府所利用而是能切實(shí)影響政府行為、真正為他人提供幫助的時(shí)候,才會(huì)積極響應(yīng)政府動(dòng)員,花費(fèi)時(shí)間、精力為解決公共問題建言獻(xiàn)策,貢獻(xiàn)自己的力量。

3.5 結(jié)果視角:公共管理眾包模式的政策效果與面臨的挑戰(zhàn)

由“impact”(影響)、“challenges”(挑戰(zhàn))、“tool”(工具)、“crowdsourced data”(眾包數(shù)據(jù))等高頻主題詞形成了第五個(gè)研究領(lǐng)域(D5),即公共管理眾包機(jī)制的政策效果與面臨挑戰(zhàn)。如圖1所示,與其他四個(gè)研究領(lǐng)域相比,該領(lǐng)域的主題詞共現(xiàn)頻率較低,所形成的聚類也較小。由此可見,雖然許多研究都探討了眾包對(duì)于公共管理的理論價(jià)值,但對(duì)眾包機(jī)制在公共管理領(lǐng)域應(yīng)用的實(shí)際效果進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)的研究仍相對(duì)不足。事實(shí)上,一方面由于有些公共管理眾包機(jī)制的政策效果存在時(shí)滯,很難立刻顯現(xiàn);另一方面,公共管理眾包項(xiàng)目的績(jī)效也因所涉及問題領(lǐng)域的不同而存在較大差異,所以學(xué)者對(duì)此難以形成定論。例如,Glaeser[61]對(duì)波士頓市餐飲業(yè)監(jiān)管預(yù)測(cè)眾包項(xiàng)目的分析表明,眾包獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可以顯著提升食品監(jiān)管的效能,若政府采用眾包獲得的算法來預(yù)測(cè)餐館衛(wèi)生違法案件,食品監(jiān)管效率將提高30% ～50%。但政策眾包邏輯與傳統(tǒng)公共決策制定邏輯的內(nèi)在沖突,導(dǎo)致荷蘭的《越野交通法》改革一直處于停滯狀態(tài)[23]2789。洛格(Lodg)與卡伊(Kai)[50]對(duì)英國政府眾包式監(jiān)管改革行動(dòng)“Red Tape Challenges”的研究也顯示,眾包行動(dòng)并未改變傳統(tǒng)的政策咨詢過程。因此,關(guān)于公共管理眾包的實(shí)際效果還需更多的經(jīng)驗(yàn)研究。

進(jìn)一步地,眾包政策效果的不確定性也反映出公共管理眾包機(jī)制在技術(shù)層面、組織層面與治理層面所面臨的挑戰(zhàn)。

就技術(shù)層面而言,公共管理眾包機(jī)制可能陷入以下困境:(1)數(shù)字鴻溝,互聯(lián)網(wǎng)及社交媒體技術(shù)的可獲得性與網(wǎng)絡(luò)連接速度決定了公民參與眾包的水平[4];(2)信息超載,眾包產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)會(huì)分散決策者與參與者的有限認(rèn)知能力,雜亂無章的數(shù)據(jù)可能導(dǎo)致眾包項(xiàng)目無效[62]213-219;(3)數(shù)據(jù)管理沖突,官方數(shù)據(jù)、捐贈(zèng)數(shù)據(jù)與眾包產(chǎn)生的數(shù)據(jù)沒有按照統(tǒng)一的信息管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組織,甚至存在沖突之處[63];(4)數(shù)據(jù)的惡意使用,尤其當(dāng)問題涉及人權(quán)侵犯和沖突時(shí),由個(gè)體基于GPS提供的數(shù)據(jù)可能被政府、反政府武裝或恐怖分子濫用于軍事行動(dòng)[64]。

就組織層面來看,眾包并非是傳統(tǒng)組織的替代,也不是將專業(yè)工作業(yè)余化的工具[28]。政府官僚組織基于一系列穩(wěn)定的、重復(fù)性和可控的過程之上,而眾包機(jī)制則恰恰走向反面,它是一個(gè)復(fù)雜的自適應(yīng)系統(tǒng)。公共管理組織應(yīng)用眾包機(jī)制的最大挑戰(zhàn)之一是如何將外部智慧整合進(jìn)專家型官僚組織之中。政府官員常常認(rèn)為自己是專業(yè)人士而將公眾視為業(yè)余者,技術(shù)官僚在面對(duì)由眾包過程產(chǎn)生的群體智慧的時(shí)候,會(huì)感到自身的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)權(quán)威受到威脅,而此時(shí),技術(shù)官僚的專業(yè)秘密、規(guī)范與價(jià)值將會(huì)支配業(yè)余者的思考過程[65]。民選官員將擔(dān)心過多的公眾參與會(huì)暴露行政管理中隱藏的問題,突出政府運(yùn)行的低效率或者乏善可陳的政績(jī)記錄。更重要的是,允許大眾參與問題解決過程,可能使政府組織失去對(duì)大眾行為及項(xiàng)目結(jié)果的控制,這種失控的狀態(tài)將有礙于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,在傳統(tǒng)官僚文化根深蒂固的地方,眾包很難成功[66]。

相較而言,公共管理眾包機(jī)制在治理過程中面臨著更為復(fù)雜的挑戰(zhàn):(1)眾包抵制(crowdslapping)[1]。主要涉及在線社區(qū)對(duì)公共眾包項(xiàng)目的反對(duì)與抨擊,包括破壞性的抵制(和平抵抗、理性爭(zhēng)論)、毀滅性的抵制(在線發(fā)表過激的、攻擊性言論,挫傷他人參與熱情)、破裂(惡意攻擊、直接阻止其他公民參與眾包,如侵入在線平臺(tái)系統(tǒng)篡改代碼)、忽視(拒絕參與)等[10]。(2)操縱群體。協(xié)商平臺(tái)的流程和結(jié)構(gòu)越簡(jiǎn)單,少數(shù)反對(duì)派的聲音就越容易被淹沒,眾包過程就越容易受到利益團(tuán)體的故意操縱[11]。(3)做秀式眾包(window show),即虎頭蛇尾的眾包行動(dòng)。政府只想運(yùn)用眾包機(jī)制來吸引公眾對(duì)某個(gè)議題的注意力,這將直接降低公眾未來參與的動(dòng)力[67]。(4)多樣性損失。在眾包平臺(tái)上發(fā)表意見的人,很可能具有相似思維與理念,使決策者無法聽到不同的聲音。(5)缺乏活躍的潛在參與者。當(dāng)公眾感到控制性太強(qiáng)的時(shí)候,他們將不相信所提交的信息能夠被政府負(fù)責(zé)地使用[68]。(6)加劇社會(huì)排斥。眾包是一個(gè)由多元化的行動(dòng)者參與其中的社會(huì)建構(gòu)過程,當(dāng)邊緣社區(qū)沒有被充分代表或被排除在數(shù)據(jù)過程之外的時(shí)候,眾包產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)可能會(huì)使數(shù)字不平等的現(xiàn)象惡化,眾包過程也會(huì)被業(yè)已存在的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)不平等影響,導(dǎo)致最重要的政策目標(biāo)群體被決策者忽視[69]。(7)目標(biāo)異化。管理者可能運(yùn)用眾包平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)政府的自身目的,如加強(qiáng)社會(huì)控制、將志愿者的資源制度化等[40],而非真正地吸收公民參與到公共事務(wù)之中。(8)不可持續(xù)的參與。參與者缺乏充足的激勵(lì)繼續(xù)參與公共管理眾包項(xiàng)目。

4 未來研究方向

不同學(xué)科背景下的眾包研究經(jīng)歷了早期的研究領(lǐng)域確立階段與技術(shù)應(yīng)用發(fā)展階段,現(xiàn)正處于社會(huì)-環(huán)境議題應(yīng)用階段,聚焦于公私合作治理與政府應(yīng)用,即如何通過眾包機(jī)制促進(jìn)公共管理過程中的電子參與和公民賦權(quán),如何增強(qiáng)眾包過程的包容性與可持續(xù)性[33]。因此,未來需要更多的實(shí)證研究,深度分析眾包機(jī)制在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐。

整體來看,本文研究表明,公共管理眾包研究尚處于起步階段,進(jìn)展較為緩慢,不僅缺少扎實(shí)的理論基礎(chǔ),而且一系列實(shí)踐問題亦懸而未決。在協(xié)商明顯不足的情況下,協(xié)商式民主理論是否還能為眾包機(jī)制在公共管理中的應(yīng)用提供充分的理論依據(jù)[70]?公共管理眾包機(jī)制的應(yīng)用還需要哪些理論支撐?政府在什么情況下應(yīng)選擇眾包的方式來解決公共問題?如何化解眾包政策過程與傳統(tǒng)官僚組織政策邏輯之間的內(nèi)在沖突?奧斯特羅姆關(guān)于公共物品的有效管理原則是否適用于社交媒體環(huán)境下的公民合作生產(chǎn)?應(yīng)如何設(shè)計(jì)系統(tǒng)來促使公民參與其中并努力做出貢獻(xiàn)?應(yīng)采取何種措施確保眾包的可持續(xù)性?判斷公民眾包項(xiàng)目成功運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)是什么?是依據(jù)參與者數(shù)量,還是結(jié)果的質(zhì)量?

為回答以上問題,本文將借鑒趙宇翔(Yuxiang Zhao)與朱清華(Qinghua Zhu)[3]的分析思路,擬從參與者、組織與系統(tǒng)三個(gè)維度探索未來可能的研究空間。

4.1 參與者維度

從參與者的維度來看,為了吸引更多的公眾參與到公共眾包項(xiàng)目之中,并與公眾建立可持續(xù)的合作關(guān)系,政府要將眾包參與者視為合作伙伴,充分考慮他們的需要、想法與激勵(lì)。因此,未來研究應(yīng)關(guān)注:(1)探索參與者的激勵(lì)機(jī)制。公民眾包社區(qū)的激勵(lì)機(jī)制與商業(yè)領(lǐng)域會(huì)有較大差異,因此根據(jù)公共管理問題的特質(zhì),對(duì)眾包參與者行為的影響因素進(jìn)行研究或者對(duì)已有文獻(xiàn)結(jié)果進(jìn)行元分析,以期為眾包系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和決策制定提供經(jīng)驗(yàn)參考。(2)剖析參與者在眾包項(xiàng)目中的行為特征。學(xué)者可運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)或二手?jǐn)?shù)據(jù)分析對(duì)參與者在眾包活動(dòng)中付出的努力程度與相對(duì)數(shù)量(活躍程度與貢獻(xiàn)度)開展研究,如有學(xué)者構(gòu)建了一個(gè)SCOUT模型將眾包參與者分為高度貢獻(xiàn)者、貢獻(xiàn)者、局外人等三類[71]30-33,類似地,在公共管理領(lǐng)域的眾包應(yīng)用中,相關(guān)研究也應(yīng)該關(guān)注參與者不同行動(dòng)程度的研究分析,以豐富公民參與的理論內(nèi)涵。此外,還應(yīng)關(guān)注參與者在不同問題情境中選擇任務(wù)的方式和標(biāo)準(zhǔn)及其與他人合作或競(jìng)爭(zhēng)、提交反饋的過程。

4.2 組織維度

眾包機(jī)制有助于公共管理組織以較低的成本充分利用組織外部的智力資源,這就要求政府主動(dòng)開放邊界以獲得外部知識(shí)。因此,為進(jìn)一步挖掘組織外部集體智慧的價(jià)值,未來研究應(yīng)聚焦于:(1)政府組織的眾包采納行為。政府為何將組織任務(wù)進(jìn)行眾包?也就是明確眾包目的、任務(wù)類型與平臺(tái)選擇。同時(shí),還應(yīng)關(guān)注眾包采納的促進(jìn)與阻礙因素及采納的水平。(2)眾包項(xiàng)目的實(shí)施與治理機(jī)制。一是探討如何避免公共管理中的眾包應(yīng)用走向曇花一現(xiàn)的命運(yùn),以及眾包項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵因素;二是研究眾包項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),雖然已有學(xué)者構(gòu)建了公共眾包評(píng)估框架[25],但這些評(píng)估框架多是基于西方公共眾包實(shí)踐總結(jié)而出,未來應(yīng)努力探索多樣化情景中的公共眾包實(shí)踐,在不同國家、不同層級(jí)政府之間進(jìn)行更多的比較研究。此外,學(xué)者應(yīng)關(guān)注當(dāng)眾包項(xiàng)目的實(shí)施偏離政府的預(yù)期目標(biāo)時(shí),政府如何提升自己的治理能力來掌控整個(gè)局面,不同的治理機(jī)制又將如何影響眾包行動(dòng)的結(jié)果與績(jī)效。(3)眾包貢獻(xiàn)的質(zhì)量與評(píng)價(jià)。如前文所述,眾包行動(dòng)很可能帶來不相干的信息,作為公共眾包項(xiàng)目的發(fā)起者,政府很難保證眾包過程所獲信息的質(zhì)量與有效性,加之政府部門對(duì)外部智力資源的吸收能力也較為有限[65]52,這使得很難測(cè)量眾包行動(dòng)對(duì)政府組織運(yùn)行的影響作用,因此,未來研究應(yīng)聚焦于如何識(shí)別這些限制性因素的影響效應(yīng),并探索建立更加完善的評(píng)估機(jī)制來識(shí)別最佳的公共管理眾包實(shí)踐模式。

4.3 系統(tǒng)維度

眾包系統(tǒng)是一個(gè)人為的社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng),因此,未來研究應(yīng)聚焦于如何創(chuàng)造、應(yīng)用新技術(shù)、新工具來拓展社會(huì)行動(dòng)者或社會(huì)組織的行為邊界。首先,未來的研究應(yīng)嘗試探索各種激勵(lì)因素的相對(duì)重要性以及各因素與預(yù)期行為之間的邏輯關(guān)系。其次,未來研究應(yīng)關(guān)注分析不同激勵(lì)機(jī)制的適用情景。因?yàn)榧?lì)機(jī)制不僅取決于參與者動(dòng)因,而且與眾包問題本質(zhì)(不確定性程度)以及組織目標(biāo)有關(guān),那么何種激勵(lì)機(jī)制最有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)?再有,未來研究應(yīng)聚焦于探討眾包系統(tǒng)設(shè)計(jì)的技術(shù)問題,探索如何使眾包技術(shù)平臺(tái)對(duì)公共管理情景更具針對(duì)性和適用性,盡可能降低眾包項(xiàng)目運(yùn)行成本,提升治理績(jī)效。最后,雖然學(xué)者對(duì)商業(yè)領(lǐng)域眾包工具的類型劃分已形成共識(shí)[63],但公共管理眾包項(xiàng)目仍缺乏普遍接受的分類標(biāo)準(zhǔn),未來應(yīng)根據(jù)公共問題的類型、公共服務(wù)周期以及公共決策過程不同階段的眾包功能進(jìn)行分類。

此外,就研究方法來看,已有文獻(xiàn)大多使用案例法、訪談、問卷等開展經(jīng)驗(yàn)研究,未來應(yīng)嘗試運(yùn)用實(shí)驗(yàn)法,以便在設(shè)計(jì)良好的社會(huì)過程中了解研究對(duì)象(政府發(fā)起者與公民參與者)在眾包過程中的外顯行為,準(zhǔn)確評(píng)價(jià)眾包機(jī)制之于其他政策工具(如外包、同行生產(chǎn))的相對(duì)優(yōu)勢(shì)(劣勢(shì))及其在公共服務(wù)提供、公共政策制定與公共問題解決過程中的實(shí)際效用。

5 結(jié)論

迄今為止,電子民主研究形成了規(guī)范性研究、描述性研究與因果機(jī)制研究三種范式[13],作為在線參與研究領(lǐng)域的一個(gè)重要分支,公共管理眾包研究也沿著相似的路徑向前進(jìn)展。早期的規(guī)范性研究對(duì)政府部門運(yùn)用眾包機(jī)制促進(jìn)民主進(jìn)程持完全樂觀的態(tài)度,將互聯(lián)網(wǎng)與信息技術(shù)視為治愈全球民主政治痼疾的一劑良藥。此后關(guān)于公共管理眾包項(xiàng)目的描述性研究卻發(fā)現(xiàn),公民眾包參與的方式與傳統(tǒng)的線下參與并無顯著差異[25],公民眾包也沒有對(duì)政府行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因此,眾包機(jī)制與公共管理實(shí)踐的因果關(guān)系機(jī)制仍有待進(jìn)一步分析。

經(jīng)過近十年的探索與積累,學(xué)界初步探索了公共管理眾包機(jī)制的理論要義,明確區(qū)分了公共管理眾包與其他相關(guān)概念的差異之處,基于治理、問題、過程、行動(dòng)者與結(jié)果視角,形成了公共管理領(lǐng)域眾包的構(gòu)成要素與運(yùn)行機(jī)制、城市治理中的眾包機(jī)制、自發(fā)式地理信息與眾包式應(yīng)急災(zāi)害管理、社交媒體時(shí)代的政策眾包與公共服務(wù)合作生產(chǎn)、公共管理眾包中的參與者行為、公共管理領(lǐng)域眾包面臨的挑戰(zhàn)等研究領(lǐng)域。但整體而言,該領(lǐng)域仍處于萌芽階段,理論基礎(chǔ)尚顯薄弱,實(shí)踐效果尚不明確,未來研究需從更廣闊的視域出發(fā),從參與者、組織與系統(tǒng)三個(gè)維度對(duì)公共管理眾包進(jìn)行深入探討。

整體而言,本文對(duì)推動(dòng)眾包機(jī)制運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域具有以下學(xué)術(shù)價(jià)值與實(shí)踐啟示。

首先,本文細(xì)致描繪了公共管理眾包機(jī)制研究的綜合圖景,對(duì)激發(fā)學(xué)者研究興趣、提升公共管理眾包機(jī)制的學(xué)術(shù)關(guān)注度具有積極作用。作為一種以信息技術(shù)為支撐、利用在線社區(qū)集體智慧管理公共事務(wù)的治理工具,公共管理眾包機(jī)制蘊(yùn)含的豐富學(xué)術(shù)價(jià)值有待挖掘。眾包機(jī)制在西方國家公共管理實(shí)踐中的日益普及,引發(fā)了國外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。但這一源于商業(yè)領(lǐng)域的新生事物,在國內(nèi)學(xué)界的學(xué)術(shù)關(guān)注度很低,相關(guān)研究鳳毛麟角。本研究通過可視化的文獻(xiàn)計(jì)量分析與深度的文本分析,描繪了公共管理眾包機(jī)制研究的綜合圖景,呈現(xiàn)出了該領(lǐng)域業(yè)已突顯的學(xué)術(shù)亮點(diǎn)與潛藏的學(xué)術(shù)價(jià)值,從而能夠引發(fā)更多學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域的研究興趣,對(duì)促進(jìn)相關(guān)學(xué)術(shù)研究的展開具有積極作用。

其次,本文系統(tǒng)梳理了公共管理眾包機(jī)制的研究成果,并指出了未來可能的研究方向,對(duì)幫助學(xué)者把握公共管理領(lǐng)域眾包研究的學(xué)術(shù)前沿具有重要的參考價(jià)值。雖然已有文章對(duì)商業(yè)領(lǐng)域的眾包文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)回顧,但鑒于公共管理領(lǐng)域眾包研究在國內(nèi)所獲得的學(xué)術(shù)關(guān)注度較低,尚未有學(xué)者對(duì)這一領(lǐng)域的研究成果進(jìn)行全面總結(jié),對(duì)于該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀也知之甚少。然而,作為一個(gè)方興未艾的研究領(lǐng)域,適時(shí)的文獻(xiàn)回顧對(duì)推動(dòng)公共管理眾包研究的向前發(fā)展具有重要意義。本文嘗試運(yùn)用基于共詞網(wǎng)絡(luò)的文獻(xiàn)計(jì)量方法,梳理出了公共管理眾包機(jī)制研究的五大議題,并從“參與者—組織—系統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)性視角出發(fā),探索了未來可能的研究空間,這不僅有助于學(xué)者全面把握這一研究領(lǐng)域的發(fā)展脈絡(luò)、研究現(xiàn)狀與學(xué)術(shù)前沿,而且為正在嘗試探索但尚未正式開展相關(guān)研究的學(xué)者提供了豐富的研究資料來源。

最后,本文對(duì)公共管理眾包機(jī)制的運(yùn)行要素、適用問題、治理過程、參與者行為與政策效果的深入闡述,為推動(dòng)中國政府部門運(yùn)用眾包機(jī)制提升公共管理能力、改善公共管理績(jī)效提供了有益的實(shí)踐啟示。近年來,有些地方政府已開始嘗試在公共服務(wù)領(lǐng)域引入眾包機(jī)制,例如安徽省農(nóng)業(yè)廳的“鋤禾網(wǎng)絡(luò)社區(qū)”農(nóng)業(yè)公共服務(wù)眾包平臺(tái)、北京“萬創(chuàng)中國——萬眾創(chuàng)新公共服務(wù)平臺(tái)”、湖南“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)(居家)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)”等。然而,整體上看,作為一種“舶來品”式的治理工具,眾包機(jī)制在中國公共管理實(shí)踐中屬于新鮮事物,尚未得到普遍運(yùn)用。加之國內(nèi)相關(guān)學(xué)術(shù)研究的滯后,政府部門缺乏運(yùn)用眾包機(jī)制來解決公共問題、改善公共服務(wù)、促進(jìn)民主參與、提升治理能力的理論指導(dǎo)與實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。本文基于相關(guān)研究成果,歸納總結(jié)了公共管理眾包機(jī)制的運(yùn)行要素、適用問題、治理過程、參與者行為與政策效果,有助于相關(guān)的實(shí)務(wù)工作者了解公共管理領(lǐng)域引入眾包機(jī)制的原因、公共管理眾包機(jī)制的優(yōu)勢(shì)與局限性、眾包機(jī)制在公共管理部門成功運(yùn)行的核心要素、公眾參與公共眾包項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制與行為特征以及眾包機(jī)制在公共管理領(lǐng)域的效用邊界與約束條件,從而為政府部門因時(shí)制宜、因地制宜地運(yùn)用眾包機(jī)制提供有效的實(shí)踐指導(dǎo)。