新形勢下土地儲備轉型路徑研究

土地儲備為經濟社會發展提供了必要的土地資源要素保障，是政府籌集城市建設資金的重要來源，對城市化快速發展起著至關重要的作用。土地儲備與宏觀經濟運行、貨幣政策及財政政策密切相關。在經濟新常態下，土地儲備轉型要從如何平衡好城市管理者與經營者的角色為切入點，科學合理制定土地儲備計劃，改變舉債模式，拓寬資金來源，使土地儲備良性循環，更好地發揮調控市場、優化資源配置的作用。

土地儲備是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備對發揮政府對土地的宏觀調控作用、增加城市政府收入、盤活土地資產、促進土地資源合理利用起著重要作用。對于地方政府來說，土地儲備是增加財政收入、籌集城市建設資金的重要來源。土地儲備與經濟發展、貨幣政策、財政政策等有著密切聯系。在當前經濟發展速度放緩、地方政府債務風險加大的情況下，探索更適合當下的土地儲備之路，對于更好地實現土地宏觀調控、促進土地資源合理利用、發揮市場在土地資源配置中的決定性作用意義重大。

表1：2015—2017年土地財政依賴度排名（前十名）

一、新形勢下土地儲備面臨的困境分析

（一）土地儲備制度面臨社會質疑

新征收土地是儲備土地的重要來源，按照現行土地制度，農村土地屬集體所有，被征地農民在征地過程中處于弱勢、被動地位，土地征收與否、補償標準高低均由政府決定。現行的征地補償標準過低且長期未能提高，與群眾期望值相差巨大。近幾年，土地供應價格尤其是住宅、商服用地價格一直高企且不斷攀升，居民住房價格持續上漲，土地補償標準與出讓價格形成巨大的剪刀差，農民的土地權益受損，征地矛盾重重，因征地產生的群體性事件時有發生，處于征地、供地中間環節的土地儲備面臨各方質疑。

（二）政府土地儲備偏離土地宏觀調控目標

土地儲備制度設置的初衷是加強地方政府調控土地市場的能力、促進土地資源合理利用。在現行財稅體制下，土地儲備成為地方政府獲取城市建設資金的重要工具。國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占政府預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。城市政府作為土地儲備行為的最大受益者，獲取更多的土地出讓金成為其土地儲備的重要目的，這樣就造成城市政府重經營性用地開發，輕公益性用地供給的局面，偏離了土地宏觀調控的初衷，土地資源不能得到合理的配置，使得公共利益受損。

（三）土地儲備與土地需求存在錯配

一是存在規模錯配。城市政府為獲得土地收益最大化，傾向于維持土地市場供給偏緊狀態，土地招拍掛市場過熱，土地價格非理性攀升，對國家房地產調控造成干擾。二是存在用途錯配。城市的合理發展需要住宅、商服、交通、教育、醫療等多用途土地的持續有效供給，政府由于依賴土地財政，往往重經營性用地、輕公益性用地供應，城市公益性用地緊張，商住、商服等用地供給過大，造成土地資源浪費。三是存在時間錯配。土地儲備后需要進行必要的水、路、電等前期開發投入，一定周期后才能形成有效土地供應。受土地儲備計劃前瞻性及土地使用權人開發策略的影響，土地儲備、土地供給往往滯后于土地需求，難以很好地銜接。四是存在空間錯配。人口大量流入的一、二線城市土地需求旺盛，人口流出的三、四線城市土地需求偏弱，現實情況是一些人口凈流入城市土地儲備規模過低，不能滿足需求，一些人口凈流出城市對土地財政依賴度更高，更傾向于多儲備、多供應土地，城市政府土地儲備行為難以反映市場需求，造成土地資源低效利用，市場在土地資源配置中的決定性作用難以有效發揮。

（四）去杠桿背景下土地儲備資金來源受限

地方政府債務水平過高可能觸發的金融風險，是目前中國經濟亟須解決的重要問題，包括“去杠桿”在內的一系列供給側結構性改革措施，就是要守住不發生系統性金融風險的底線。地方政府債務水平過高與土地儲備緊密相關，很多地方土地儲備貸款占地方政府債務比重已超過70%。2016年開始，有關部門出臺了一系列政策措施，比如土地儲備機構名錄制管理，禁止將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，清理政府土地融資為目的的各類政府融資平臺公司，剝離地方融資平臺的土地儲備職能，禁止向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，禁止將土地儲備貸款用于城市建設等，均是為了堵住地方以土地儲備為依托大舉借債的行為。土地儲備資金只能從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。

（五）土地儲備與供給難以形成良性循環

近幾年，儲備土地開始向存量轉變，由于征地拆遷補償費用大幅提高，儲備土地的成本支出比例較高，一直維持在土地出讓金總支出的80%左右，出讓金收入扣除各項成本、城市建設等資金支出，處于基本平衡狀態，從土地出讓收入中安排土地儲備資金顯然遠遠不夠。如果無法籌集足夠的土地儲備資金，最終將出現無地可供，土地出讓金收入更無從談起。

表2：全國土地出讓金支出情況表 單位：億元

二、土地儲備面臨的經濟社會宏觀環境

土地儲備行為與經濟社會發展狀況密切相關，土地收儲、供應的規模、時序、空間安排需要與社會發展對土地資源的需求相適應。2010年開始，我國經濟進入中高速增長區間，經濟發展進入新常態，發展方式從粗放增長轉向集約增長，結構從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存。2017年年末，我國常住人口城鎮化率為58.52%，戶籍人口城鎮化率為42.35%，雖然城鎮化速度在放緩，但未來發展空間仍很大，之前過度依賴土地資源投入的城市發展模式已經難以為繼，在十八億畝耕地紅線的政策約束下，提高土地利用效率，嚴控增量，盤活存量，已成為破解當前土地資源約束的必然選擇。

三、土地儲備轉型路徑

（一）合理分配土地增值收益，維護被征地農民權益

政府通過土地儲備獲取高額收益，為城市發展提供了源源不斷的資金支持。隨著我國經濟發展水平的提高，依靠犧牲農民土地權益降低城鎮化成本的路徑越來越為社會所詬病。十八屆三中全會《決定》提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，明確提出集體、個人在土地增值收益分配中享有的權利。土地增值收益要優先用于被征地農民安置補償，確保生活水平不降低，長遠生計有保障，為土地儲備創造良好的社會基礎。

（二）回歸土地宏觀調控目標，促進土地資源合理利用

以獲取土地收益為目標的土地儲備，很難讓政府的土地宏觀調控責任得到有效落實。政府既是城市土地資產的經營者，又是城市土地的所有者、管理者，在經濟發展方式轉變過程中，政府更應做好管理者的角色，回歸土地儲備公益定位，由重收益向重責任轉變，充分發揮土地調控市場的作用，合理安排公益性與經營性用地的關系，實現土地資源優化配置目標。

（三）科學合理制定土地儲備計劃，提高土地資源配置效益

土地儲備計劃應與國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃充分銜接，與城市近期建設規劃、土地市場運行、城市建設資金需求及地方政府債務限額相適應。要合理安排儲備規模、結構、布局及供應時序，既強調儲備計劃的約束性，又重視計劃的靈活性，尤其是在經濟發展波動時期，要充分考慮土地儲備供應時滯問題，提前做好預判，提前優化調整儲備計劃。

（四）改變舉債發展模式，拓寬土地儲備資金來源

土地儲備資金缺乏將影響土地收儲進度及土地的及時出讓，進而影響地方經濟發展及債務資金的及時償還。在當前嚴控地方政府債務政策環境下，轉變對原有銀行融資方式的依賴，積極尋求與社會資本合作，是拓寬土地儲備融資的必然選擇。儲備過程中可以將部分工作交由企業實施，儲備土地前期開發等建設工程可以以政府采購的形式，將相關的勘測、評估、拆遷安置服務等項目納入政府購買服務范圍，在國家政策允許的范圍內充分利用社會資本。

（五）提高儲備土地質量，促進土地儲備良性循環

實現土地儲備良性循環，必須保證所儲備土地能夠及時供出，實現土地儲備資金良性循環。要嚴把土地儲備入庫關，確保儲備土地產權清晰，不存在污染、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地災風險等情況。引導土地儲備從新增轉向存量，發揮市場機制對存量土地的配置作用，提高儲備土地的質量。