我國(guó)電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的問(wèn)題及對(duì)策

梁曉彤

【摘 要】電力行業(yè)作為最具代表性的自然壟斷行業(yè)之一，具有的獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，往往需要政府對(duì)其進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。本文分析了我國(guó)當(dāng)前電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題并結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)踐， 構(gòu)建了我國(guó)電力行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管改革思路， 進(jìn)而提出了規(guī)范我國(guó)電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】自然壟斷；電力行業(yè)；價(jià)格管制；對(duì)策

一、我國(guó)電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的現(xiàn)狀

21世紀(jì)，電力行業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，關(guān)于電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的現(xiàn)狀仍讓人堪憂，價(jià)格監(jiān)管過(guò)程中存在諸多問(wèn)題亟待解決，例如信息不對(duì)稱情況下導(dǎo)致的電價(jià)較為固定，管制方法單一化；電力行業(yè)與監(jiān)管行業(yè)由于法律規(guī)章制度不健全導(dǎo)致的俘獲與尋租現(xiàn)象明顯；電價(jià)監(jiān)管體制改革滯后，導(dǎo)致的電價(jià)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能缺失；由于缺乏立法基礎(chǔ)，導(dǎo)致的電價(jià)并不能科學(xué)的反應(yīng)價(jià)值。

1、信息不對(duì)稱

監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的存在嚴(yán)重的“信息不對(duì)稱”，使得價(jià)格的制定缺乏科學(xué)性，不能反映價(jià)值。信息不對(duì)稱情況下也導(dǎo)致了電價(jià)較為固定，管制方法單一化。在實(shí)行固定價(jià)格時(shí)，價(jià)格既未與供給費(fèi)用掛鉤，也未體現(xiàn)對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)以及對(duì)電力企業(yè)降低成本、提高效率的激勵(lì)作用，使得以價(jià)格來(lái)促進(jìn)流通、調(diào)節(jié)供求差額、節(jié)約資源、刺激企業(yè)降低成本的機(jī)制不能得到很好的發(fā)揮。價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多是在核準(zhǔn)的成本基礎(chǔ)上制定電力產(chǎn)品的固定價(jià)格，因而缺乏靈活的、帶有激勵(lì)性的價(jià)格監(jiān)管方式。政府制定固定的價(jià)格，雖然可以抑制電力企業(yè)利用壟斷力量謀取超額利潤(rùn)，但卻因此隔斷了企業(yè)與市場(chǎng)之間的相互作用關(guān)系，使價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制受到很大限制。如果出現(xiàn)供求矛盾，往往需要較長(zhǎng)的論證過(guò)程才能做出反應(yīng)，從這個(gè)角度看，固定價(jià)格會(huì)影響到資源配置的效率。

2、俘獲與尋租現(xiàn)象明顯

電力行業(yè)相關(guān)的價(jià)格管制機(jī)構(gòu)通常只有部分規(guī)制權(quán)限，產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施、價(jià)格制定和監(jiān)督施、行業(yè)準(zhǔn)入、資源分配、市場(chǎng)監(jiān)管等職能交叉、混同，分散于主管部門和綜合部門，甚至由企業(yè)代為行使，導(dǎo)致出現(xiàn)職能分散、多頭管理的現(xiàn)象。就在這樣的混亂情況下，由于制度的不健全，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在自己的勢(shì)力范圍內(nèi)，還是擁有非常大的權(quán)力，俘獲現(xiàn)象較為突出，規(guī)制機(jī)構(gòu)與壟斷企業(yè)所結(jié)成的利益共同體是包括規(guī)制制度在內(nèi)的一系列政府經(jīng)濟(jì)制度安排的產(chǎn)物，在這一制度框架內(nèi)，規(guī)制機(jī)構(gòu)與壟斷企業(yè)從一開(kāi)始聯(lián)結(jié)在一起，而并不僅僅是政府和企業(yè)兩者或任何一方行為的結(jié)果。即使不存在企業(yè)的尋租行為，規(guī)制機(jī)構(gòu)也會(huì)作出有利于原壟斷性國(guó)有企業(yè)的規(guī)制決策。

3、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能缺失

我國(guó)現(xiàn)行的價(jià)格管制機(jī)構(gòu)主要還是各級(jí)物價(jià)部門，它們具有各種電價(jià)的最終決定權(quán)，但其職能單一，除了制定電價(jià)外，其他與價(jià)格形成相關(guān)的許多因素都無(wú)法控制，如電力企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，于是形成與被管制企業(yè)間處于嚴(yán)重信息不對(duì)稱的局面，導(dǎo)致對(duì)電力企業(yè)的需求管理及運(yùn)行成本監(jiān)控難以真正實(shí)施。尤其是自“八五”以來(lái)，我國(guó)獨(dú)立核算的發(fā)電企業(yè)從數(shù)量和規(guī)模上都得到了迅猛發(fā)展，各企業(yè)的機(jī)組性能、容量與運(yùn)行成本千差萬(wàn)別，這些都給電價(jià)監(jiān)管部門提出了前所未有的挑戰(zhàn)。加之電價(jià)管理相關(guān)部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，電價(jià)管理部門監(jiān)管能力急劇下降，從而導(dǎo)致電價(jià)管理處于被動(dòng)地位。

二、電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的對(duì)策

電力行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管任重而道遠(yuǎn)，綜合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將其本土化是改革的一個(gè)主要方向。目前，在價(jià)格監(jiān)管中比較常用的監(jiān)管制度有最高上限價(jià)格管制、區(qū)域比較競(jìng)爭(zhēng)等方式。在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)之前，我國(guó)電力行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管要有立法支持，要獲得人民擁護(hù)和支持。這就需要樹(shù)立正確的價(jià)格管制目標(biāo)并完善聽(tīng)證會(huì)制度。

1、樹(shù)立正確的價(jià)格管制目標(biāo)

根據(jù)《價(jià)格法》第一條之規(guī)定，我國(guó)價(jià)格規(guī)制的目標(biāo)為，“規(guī)范價(jià)格行為，發(fā)揮價(jià)格合理配置資源的作用，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總水平，保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。這一價(jià)格規(guī)制目標(biāo)，承襲了我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法傳統(tǒng)，簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，難以反映特定法律之深層次意義。就自然壟斷行業(yè)的價(jià)格規(guī)制而言，據(jù)學(xué)者研究，價(jià)格規(guī)制目標(biāo)應(yīng)為：促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿ΑＲ灿袑W(xué)者認(rèn)為，其目標(biāo)應(yīng)為“實(shí)現(xiàn)資源合理配置、促進(jìn)社會(huì)合理分配、促進(jìn)企業(yè)提高效率、保證企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)”。借鑒上述，價(jià)格規(guī)制目標(biāo)應(yīng)為：一是效率，就社會(huì)而言，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置；就自然壟斷行業(yè)的企業(yè)而言，則是提高生產(chǎn)效率。二是公平，就社會(huì)而言，促進(jìn)社會(huì)收入分配公平；就自然壟斷行業(yè)的企業(yè)而言，則是維系其正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。效率和公平目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，消費(fèi)者利益自然得到保證。轉(zhuǎn)變規(guī)制理念，樹(shù)立正確的價(jià)格管制目標(biāo)成為以后立法或者修改法律的首要任務(wù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)國(guó)家的電價(jià)政策，向國(guó)家制定電價(jià)的部門提出關(guān)于自然壟斷環(huán)節(jié)電價(jià)結(jié)構(gòu)和水平的建議，參與電價(jià)制定過(guò)程，負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督實(shí)施和管理。電價(jià)監(jiān)管既要體現(xiàn)對(duì)壟斷的輸電和配電企業(yè)的價(jià)格約束，也要體現(xiàn)對(duì)新投資者的投資激勵(lì)；既要維護(hù)用戶的利益，也要兼顧經(jīng)營(yíng)者的合理利潤(rùn)，使之能夠自我發(fā)展和良性循環(huán)。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將根據(jù)財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，對(duì)壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格中成本的合理性進(jìn)行核查，對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審核，對(duì)市場(chǎng)平衡基金的收入和支出進(jìn)行監(jiān)控，以避免消費(fèi)者承擔(dān)不合理費(fèi)用。

2、進(jìn)行最高上限價(jià)格管制

美國(guó)實(shí)行投資回報(bào)率價(jià)格管制，這種價(jià)格監(jiān)管模式有利于鼓勵(lì)企業(yè)投資。電力產(chǎn)業(yè)需要較大的投資，在投資回報(bào)率刺激下，企業(yè)會(huì)產(chǎn)生一種盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)的行為，以在規(guī)定的投資回報(bào)率下，能獲得較多的絕對(duì)利潤(rùn)。這樣，為生產(chǎn)特定產(chǎn)品，企業(yè)會(huì)運(yùn)用過(guò)多的資本投資以替代其他投入品。其結(jié)果造成生產(chǎn)低效率。這被稱為“A-J效應(yīng)”。英國(guó)的最高上限價(jià)格監(jiān)管采取RPI-X模型，試圖通過(guò)直接管制價(jià)格以避免美國(guó)投資回報(bào)率價(jià)格監(jiān)管模型的不足。最高上限價(jià)格管制有利于刺激企業(yè)通過(guò)降低成本獲得較多的利潤(rùn)，即提高生產(chǎn)效率，同時(shí)能避免出現(xiàn)在投資回報(bào)率價(jià)格監(jiān)管下存在的過(guò)度資本密集化的現(xiàn)象，但是存在抑制企業(yè)投資的缺點(diǎn)。這兩種模型各有利弊，我國(guó)不能照搬任何一種，必須根據(jù)我國(guó)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和電力產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)采取相應(yīng)的模型。

3、運(yùn)用區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)理論

區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)理論是一種借助政府監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)不同地區(qū)的被監(jiān)管企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格監(jiān)管理論。這種價(jià)格管制制定方法能有效地避免在企業(yè)內(nèi)部形成的生產(chǎn)效率和社會(huì)范圍內(nèi)形成的分配效率間的矛盾，從而為促進(jìn)自然壟斷企業(yè)生產(chǎn)效率的提高產(chǎn)生刺激。如果某個(gè)自然壟斷產(chǎn)業(yè)是由若干家地區(qū)性企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的，則政府可以通過(guò)比較不同地區(qū)性企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，以經(jīng)營(yíng)效率較高的企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本為基準(zhǔn)，并考慮各地區(qū)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境差異，在此基礎(chǔ)上制定管制價(jià)格，促使各地區(qū)性企業(yè)為降低成本，增加利潤(rùn)而開(kāi)展間接競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)在我國(guó)電網(wǎng)的應(yīng)用也越來(lái)越多。

三、總結(jié)與思考

本文從電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的現(xiàn)狀入手，分析了電力行業(yè)的特殊性，以及對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的必要性，淺析現(xiàn)階段我國(guó)電力行業(yè)價(jià)格監(jiān)管中存在的問(wèn)題，并在最后提出了借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善價(jià)格監(jiān)管的三點(diǎn)方法。電力市場(chǎng)化改革如火如荼，完善電力行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管迫在眉睫。但是任何對(duì)策都不是一蹴而就的，都是任重而道遠(yuǎn)的。相信將理論結(jié)合實(shí)踐，我國(guó)電力行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管會(huì)越來(lái)越完善。