淺析清末軍事行政法變革

【摘 要】 公元1840年，隨著英國巨炮的轟鳴，鴉片戰爭的爆發，中國閉關鎖國的大門被打開了，這被打開的不僅僅是中國與西方列強貿易的大門，更激發了中國人去睜眼看世界的力量。自此以后，中國從一個古老封建的農耕國家慢慢的轉變成了一個半封建半殖民地國家。隨著中國社會性質的轉變，清政府也試圖去通過變法，向西方學習，來實現國家經濟、軍事的強大，同時鞏固自己的統治地位。這一系列的變革，如洋務運動、戊戌變法、清末司法制度改革等，對中國產生了深遠的影響。其中一條，就是打破了中國傳統的諸法合體的法律形式。這當然包括了古老神州的傳統軍事行政法，同時也是中國近代軍事行政法的開端。

【關鍵詞】 清末軍事 行政法 變革

軍事行政法變革一個主要的原因來自于清朝末期新式軍隊的出現。李鴻章在函件中寫到“中國文武制度，事事遠出西人之上，獨火器萬不能及。……中國欲自強，則莫如學習外國利器，欲學習外國利器，則莫如覓制器之器，師其法，而不必盡用其人。”當然這不排除李鴻章將傳統皇權政治體制改革視為禁忌，而避重就輕的指出對于清朝軍事體制、兵器改革的希望。但這也在很大的程度上代表了當時清政府的一大部分官員的思想。其將諸次對列強作戰的失敗理解為兵器，火器的不足，而沒有看到其政治體制的缺陷。相比較起來，德相俾斯麥對于清國的落后看的似乎更為深刻。梁啟超在《變法通義》中敘述了同治初年德相俾斯麥的一段話為“三十年后，日本其興，中國其弱乎？日人游歐洲者討論學業，講究官制，歸而行之；中人之游歐洲者，詢某廠船炮之利，某物價值之廉，購而用之，強弱之源，其在此乎”？無論如何，清末確實開啟了一場轟轟烈烈的軍事變革。其中較為有名的就是李鴻章創建的北洋水師，以及由袁世凱訓練的“小站新兵”。

北洋水師于公元1888年（光緒十四年）12月17日于山東威海衛的劉公島正式成立，主要軍艦大小共有25艘，輔助軍艦50艘，運輸船30艘，官兵4000余人。北洋水師成軍后擬定《北洋海軍章程》，由奕譞與李鴻章奏請旨批準。內容包括船制、官制、升擢、事故、考校、俸餉、恤賞、工需雜費、儀制、鈐制、軍規、簡閱、武備等相關事項。是當時清政府積極效仿西方海軍模式的一種探索，根據當年《美國海軍年鑒》排名，北洋水師實力曾是亞洲第一，世界第九，但因為諸多原因在甲午戰爭中敗于日本，慘遭覆滅。

公元1894年，清政府在中日甲午戰爭失敗后，鑒于湘軍、淮軍、防軍、練軍相繼腐敗不堪任用，于是又有了操練新式陸軍的想法。這只部隊“習洋槍，學西法”，完全使用西式的軍制、訓練以及裝備，一切依照德日制度，由德國人為主的洋人教習，史稱新軍，全稱“新建陸軍”。這支新式陸軍成軍后制定有《陸軍章程》，按《陸軍營制餉章》規定，國家常備軍的編制以兩鎮為一軍，兩協為一鎮（一鎮官兵12512人）、兩標為一協（一協官兵4038人），每標三營，每營四隊。每鎮還轄炮隊一標（官兵1756名）、馬隊一標 （官兵1117名）、1個輜重營（官兵754人）、1個工程營 （官兵667人）。步、炮、工兵每隊均為三排，每排三棚；馬隊兩排，每排二棚；輜重隊三排，每排三棚。常備軍的編制與中國傳統營制已完全不同，成為一個步、騎、炮、工、輜各兵種協同作戰的單位，這是一種適合形勢需要的現代化編制。

清末軍事行政法的變革有三，一是如上文所提到的，軍隊內部按照多種條令條例對各兵種、各單位的管理。二是國家作為行政主體，對于整個國家的武裝力量進行的管理活動。三是國家最高軍事機關對軍隊進行的管理活動。國家作為行政主體，對于整個國家武裝力量的管理活動，主要有1908年清政府開始施行預備立憲，并仿照日本憲法制定的《欽定憲法大綱》，《欽定憲法大綱》就是從國家層面，對整個國家的武裝力量的指揮權進行了規定。《欽定憲法大綱》“君上大權”第六條規定：“統率陸海軍及編定軍制之權。君上調遣全國軍隊，制定常備兵額，得以全權執行。凡一切軍事，皆非議院所得干預。”這一條的規定，通過法律的形式直接將清帝國的一切武裝力量的統率權和編制權都歸于皇帝一人之手。其后1911年頒布的《憲法重大信條十九條》第十條規定“海陸軍直接皇帝統率。但對內使用時，應依國會議決之特別條件，此外不得調遣”。

國家軍事機關對于軍隊的管理活動主要體現在，清朝末期軍事行政機構的變更。首先是軍機處的取消。軍機處是清朝官署名，也稱“軍機房”、“總理處”。是清朝的中樞權力機關，于雍正七年（1729年）因用兵西北而設立。雍正以內閣在太和門外，恐漏泄機密，始于隆宗門內設置軍機房，選內閣中謹密者入值繕寫，以為處理緊急軍務之用，輔佐皇帝處理政務。雍正十年（1732年），改稱“辦理軍機處”。設軍機大臣、軍機章京等，均為兼職。乾隆帝時期復設軍機處，從此成為清朝的中樞權力機關，一直到清末。

軍機處總攬軍、政大權，成為執政的最高國家機關。完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘書處。同時，軍機處在權力上是執政的最高國家機關，而在形式上始終處于臨時機構的地位。1911年5月，清政府迫于形勢的壓力施行“君主立憲”，成立內閣，取消了軍機處。但是1912年2月12日北洋軍閥袁世凱逼清末帝溥儀遜位，隆裕太后接受優待條件，清帝頒布了退位詔書，清朝從此結束。

二是陸軍部。1906年，清政府改革管制，兵部更名為陸軍部，將太仆寺和練兵處之軍政、軍學二司并入，設承政、參議兩廳和軍衡、軍乘、軍計、軍實、軍制、軍需、軍學、軍醫、軍法、軍牧十司及捷報處。同時兼管海軍處和軍咨處。陸軍部較之兵部不僅掌管全國武職官員銓選、軍隊編制、訓練、軍事教育、軍費、后勤等事項，并且具有統帥全國軍隊的權力，成為清末中央最高軍事機關。

三是海軍部。海軍部是清末海軍的最高軍事領導機關，下轄江南船廠、福州船廠、旅順船塢和沿海軍港。

放眼中國的歷史進程，清朝只是其中的一個朝代，是其中的二百七十六年，但清朝又有著不同于其他朝代的地方。清朝是中國古代和近代交接的一個朝代，是從中國古代軍事行政向近現代軍事行政轉變的一個重要時期。它逐漸打破了中國傳統的封建農耕社會模式，拋棄了傳統農耕文明的治軍方式和方法，但又保留了一些中國軍事文化中的優點。可以說既有中國傳統的軍事行政文化，又發展出了向西方學習后的中國近代軍事行政。在清末的軍事行政法改革中，很大一部分是仿效西方的軍事行政模式，甚至在很大的程度上是照搬了西方的軍事行政模式。從國家的軍事機構對武裝力量的管理，到軍隊內部的章程制度的規定，無不透露著古老的東方文明與西方文明的碰撞。軍事行政法制思想也呈現出多樣化的特征。主張“禮法結合”，“家法”與“軍法”互補，提出“立法行令、寬嚴相濟”，并結合西方軍隊操練及中國古代治軍經驗，提出“治兵之道、紀律為先”的思想。

“歷代備邊，多在西北。其強弱之勢、主客之形，皆適相埒，且猶有中外界限。今則東南海疆萬余里，各國通商傳教，來往自如，麇集京師及各省腹地，陽托和好之名，陰懷吞噬之計，一國生事，數國構煽，實為數千年未有之變局！”清朝是中國近代法律發源的時代，同時是中國近代軍事行政法的開端時代，它經歷著中國數千年未有之大變局。研究清朝，尤其是清朝末期的軍事行政法，對于我們更好的認清中國現代的軍事行政法有著深刻的意義。

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[8] 李鴻章光緒元年因臺灣事變籌畫海防折.

作者簡介：潘越（1988-），男，漢族，江蘇省南京市人，華東政法大學軍事法學碩士研究生，華東政法大學，研究方向：軍事法學。