岳陽市城鎮化進程中土地利用問題及對策

黃高材

【摘 要】 土地在城鎮化的進程中起著支撐作用，岳陽市城鎮化建設中存在著許多問題，尤其是土地粗放利用和土地浪費的問題，土地資源的利用必然會對城鎮化的進程產生影響。本文分析了岳陽市目前城鎮化發展的形勢背景及在土地利用中存在的問題，從政府、用地主體、制度體系等方面研究其原因，通過樹立節約集約理念、發展創新節地型產業、優化農村居民點空間布局、完善土地稅制、科學制定規劃等多種途徑，提出以節約集約利用土地資源為重點的城鎮化道路。

【關鍵詞】 岳陽市 城鎮化 土地利用 節約集約 對策

引 言

城鎮化是指農村人口轉變為城鎮人口的發展過程[1]。我國對城鎮化發展十分重視，黨的十八大報告中提出“優化國土空間發展格局”、“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度” 的城鎮化發展要求，隨著我國城鎮化發展進程的推進，如何節約集約利用土地，達到土地資源的優化配置和高效利用對岳陽市的發展具有重要意義。

1 岳陽市城鎮化發展的背景

1.1岳陽市區域概況。岳陽市位于湖南省東北部，臨長江、畔洞庭。總面積1.5萬平方公里，2016年底經濟實力僅次于長沙，居湖南省第二位。產業的生產比例為11.15：47.37：41.47，呈“2、3、1”的結構，第二產值突出，正處于工業化中期發展階段[2]。

1.2岳陽市城鎮化發展特征

1.2.1 城鎮化發展速度快。岳陽市城鎮化率由2000年的34.50%發展到2016年的55.62%，年均增長1.3個百分點。新型城鎮化的發展，預計到2017年底，全市城鎮化率達到56%左右。

1.2.2 城鎮格局呈一帶兩翼的發展態勢。岳陽市地形地勢呈“蝴蝶”狀，地勢東高西低，東部為山地、中部為丘陵地、西部為洞庭湖平原，具體表現為“五分山丘、三分平原、兩分水域”的用地結構。中部資源承載力明顯高于兩翼，中部以市域三分之一的土地資源承載著全市80%左右的GDP，平均城鎮化率達到65%左右，已形成中部城鎮集聚帶。東部主要沿汨羅江流域、西部沿306省道軸向伸展。城鎮空間格局呈現出中部集聚、兩翼伸展的發展態勢。

2.岳陽市城鎮化進程中土地利用存在的問題

2.1節約集約用地意識的淡薄。土地節約集約的觀念還未能深入人心，部分地方政府主要領導認識不到國土資源的稀缺性，認識不到節約集約利用土地是事關可持續發展、事關國家糧食安全、貫徹落實科學發展觀的重要內容，因而在土地利用上目光短視，追求寬馬路、大廣場、廣綠化等。從企業層面上看一些企業把多占地、炒地作為生財之道，而認識不到節約集約利用土地可以減少財務費用和經營成本，盡量用好地、多要地、批少用多、圈地閑置，造成了土地資源不同程度的閑置、浪費，土地資源低效能使用趨多。

2.2岳陽市粗放型發展模式未根本改變。岳陽市地方政府主要領導因有其嚴格的任期制約束，在片面政績觀的驅動下，在工作上片面強調以經濟建設為中心，以發展為第一要務，追求短期利益、急功近利，忽略了長遠利益與生態效益。在招商引資上不考慮符不符合城市產業的發展方向，不考慮產能是否過剩，一概來者不拒，從而造成產業產能過剩加劇，2016年岳陽市新投產、新開工項目181個，大工業項目13個，利用外資直接投資17個項目共41539萬美元[3]。

2.3岳陽市土地規劃滯后。岳陽市縣城和城鎮建設規劃不科學，缺乏長遠性和前瞻性，執行規劃不嚴，規劃沒有變化快。岳陽市現行實施的土地利用總體規劃編制期限是2006-2020年，而岳陽市城市總體規劃的事實編制期限是2008-2030年，編制期限不統一。由于缺乏有效的區域統籌協調， 岳陽市多數縣城和城鎮用地結構和規模不符合新型城鎮化發展要求，造成土地資產流失、經濟結構失調。

3 岳陽市城鎮化進程中促進土地節約集約利用的對策

3.1 樹立節約集約利用土地資源的理念。為促進土地利用，應樹立正確的節約資源理念及可持續利用理念，樹立正確的政績觀及正確的城鎮化發展理念，使節約與集約用地、先進科學的用地觀念成為人們的自覺行為。在新的社會和經濟形勢下，實現經濟又好又快發展和經濟社會的可持續發展，最好的路徑是全面推進土地節約集約利用，大力倡導節約集約用地的思想觀念，在全社會努力營造節約集約利用土地的良好氛圍，全面建設土地節約集約利用的政策和制度環境，切實管好土地增量，盤活土地存量，開發后備資源共享，不斷提高土地利用效率和質量。

3.2 發展創新節地型產業。正確分析岳陽市新型城鎮化進程中的的用地形勢，應按照“青山碧水生態、宜業宜游宜居”的城市發展目標，彰顯“詩韻田園、水墨丹青、美麗岳陽”的城鎮文化特質。發展創新節地型住宅建設模式。改變被征地農民的安置方式，改留地安置為貨幣安置，改“村民單獨自建”為“高層集中興建”。平江、汨羅、臨湘等地政府負責“五通一平”等配套設施鼓勵農民集中連片建房。發展創新節地型產業模式。按照工業項目向園區集中的原則，加強工業園區節約集約用地，大力發展占地少、產出高的高新技術產業和節能技術，全面推廣標準廠房和高層廠房建設，提高單位GDP的產出水平。

3.3科學定制土地規劃。推進岳陽市國土規劃編制實施，實現岳陽市城鄉發展規劃、土地利用規劃、產業布局規劃“三規合一”。在城市規劃方面，從上至下規劃城市，適度控制規模并用法律的形勢保證城市規劃的貫徹實施；增加當地媒體和人民對規劃決策的參與和對執行情況的監督，爭取用地指標，追加建設用地規模，加快“一園三區”、“沿江經濟綜合開發”、“洞庭湖生態經濟圈”等重點區域的調規和用地保障進度，形成具有岳陽市特色的新型城鎮化建設模式。在村莊規劃方面，要深入調查，找準村莊存在的問題，依問題編規劃，涉及農民利益的問題村民應積極參與，規劃需政府牽頭，國土部門編制村級整治規劃時要整合資金和力量，配合做好村莊規劃。村莊規劃內容要考慮農業生產，關注村莊村域，做好產業定位、發展措施及農業基礎設施建設規劃。以村莊整治為主，在尊重現有村落布局、尊重自然的基礎上，完善村落功能、整治村莊水路電房環境。

【參考文獻】

[1] 黃亞平，陳瞻，謝來榮.新型城鎮化背景下異地城鎮化的特征及趨勢[J].中國土地，2011，（8）： 11—16.

[2] 李仕利，唐國滔，王斯杰，伍多. 湖南省岳陽市土地利用現狀及態勢分析[J].北京農業，2014，（3）：34-38.

[3] 岳陽市統計年鑒[M].岳陽市：岳陽市統計局，2014：4-97.