PPP項目的運作研究

楊艷

[摘 要] 為保持城鄉經濟持續快速發展必須加強基礎設施建設。政府財力無法承擔大量基礎設施建設的需求，貸款和發債等融資渠道又受到諸多限制，這就形成了城市目前基礎設施建設的資金困境。通過以A市基礎設施建設項目為例，從A市基礎設施建設融資困境，民營經濟的發展及其投資需求，以及PPP政策環境三個方面分析城市發展基礎設施項目運用PPP模式的可行性，闡述了PPP模式的優勢、運作機制和政策風險。提出未來隨著PPP模式的政策專業化和精確化，應增強政策的指導性和針對性，進一步推進PPP模式規范化進程，以促進PPP模式服務于城市基礎設施項目建設。

[關鍵詞] 公私合營；基礎設施；可行性；運作機制

[中圖分類號] F283 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）07-0165-02

一、引言

近年來，為解決城市基礎設施建設領域資金短缺、政府單一投資效率低下等問題，創造性地引入了PPP模式。PPP模式通過引入民間資本，實現了民間資本對于較高投資保障和穩定投資回報的需求，實現PPP參與各方共贏的局面。通過政府引導，創造良好的公私合營體制機制環境，圍繞城市經濟發展的具體項目，政府及相關部門給予積極配合。規范私人投資者選擇體系，提高民營企業選擇的質量，制定法規對PPP項目公司進行規范化管理，監督其運營過程，確保國有資產的保值增值。

二、A市基礎設施建設采用PPP模式的可行性

早在20世紀90年代起，國內外PPP模式便廣泛運用于橋梁、港口、軌道交通等城市基礎設施建設以及醫院、學校等公共事業領域。但是由于各個項目具體的體制環境和經濟發展程度不同，PPP模式也會表現為不同的實現形式。本文結合A市所面臨的基礎設施建設的融資困境、民營經濟的發展規模、PPP政策環境三個方面展開可行性分析。

（一）A市基礎設施建設融資困境

A市基礎設施建設面臨嚴峻的資金困難。一是政府財政撥款無法滿足基礎設施項目建設對資金的需求。A市財政收入占國民生產總值比重處于較低水平，財政收入呈逐年下降趨勢。二是債務負擔過重使A市政府無法從銀行進行貸款融資。傳統的銀行貸款，借款和還款過程中存在行政干預、政企不分的弊端，造成銀行系統大量的不良資產，一些地方政府因為債務問題已經陷入財政困境。

（二）A市發展迅速的民營經濟及其投資需求

A市通過建成工業園區、高新技術開發區等民營企業發展基地，民營企業的產值逐年攀升。產業結構逐漸趨于優化，民營企業已經從來料加工制造業實現向科技創新方面轉型升級，促進了工業結構的優化，主要經濟性指標均實現了較迅速增長。在完成一定的資本積累以后，A市民間資本迫切需要新的投資渠道。基礎設施項目，如鐵路、電力、教育、醫院建成后可以形成穩定的現金流，投資回報的安全性和穩定性較高，能夠強烈地吸引追求穩定回報的民間資本。

（三）A市寬松的PPP政策環境

為了完善了市場競爭機制，使民營企業參與到市場經濟的各個方面，2014年末，財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》和發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》均規范了PPP模式的范圍以及操作模式，同時對PPP項目從儲備到退出機制都進行了詳細規定。至此，我國PPP模式頂層政策設計基本完成。國家鼓勵政策的出臺，為PPP模式應用于A市基礎設施建設奠定了良好的政策環境。

三、PPP模式運用于A市基礎設施建設的優勢

由于基礎設施項目建設周期較長，面臨的風險也較為復雜，所以在PPP項目進程中政府部門和民營企業注重分擔風險。在合理評估政府和企業的各自優勢和特點基礎上，根據各方所承擔的風險來分配相應收益。

（一）PPP模式以“多贏”為合作理念

PPP模式在項目運作過程中更加注重社會效益的最大化。一是PPP模式有利于轉變政府職能。政府部門在以往的基礎設施建設項目中，往往身兼投資人、執行者和監督者這三個角色，責任全擔帶來管理上的低效，造成決策失誤和監督失效甚至滋生腐敗。二是民營資本作為PPP項目的參與方具有更多的主動權，民營企業全程參與PPP項目的初始確認、設計和可行性研究等。通過與政府部門一起參與項目全流程管理，政府的投資風險得到有效控制，并在項目的策劃、融資、設計、施工、運營、維護中引進民企在投資建設方面的有效管理方法與技術，民企與政府各方的利益得到較好地保障。

（二）PPP模式以特許權協議為基礎進行項目融資

PPP模式根據具體項目進行區分，以項目的預期收益、資產以及政府扶持力度來安排融資，政府和企業以特許權協議為基礎，兼顧各方利益，進行全程合作，通過協議明確各方利益、責任及承擔的風險以保證項目的順利開展。

四、A市基礎設施建設PPP模式的運作機制

PPP項目的運作流程大致分解如下：立項與可行性研究、選擇民營企業、項目設計、項目招投標、成立項目公司、項目建設、項目運營以及項目移交階段等，如下圖所示：

PPP模式主要運作流程圖

（一）PPP項目的前期規劃階段

一是可行性研究。PPP項目的可行性研究需要分析項目本身技術、管理、成本收益等方面，還需與城市中長期的社會和經濟發展規劃相吻合。二是選擇民營企業成立PPP項目公司。基礎設施項目與A市的國計民生密切相關，政府在選擇民間參與者時以審慎的原則，對引入的民間資本的項目建設能力和風險承受能力進行篩選。簽訂特許權協議，確定好合作關系以及各方的權利義務。三是項目設計階段。在PPP項目設計階段應更多借助專業、經驗豐富的咨詢公司來設計項目。設計PPP項目在特許經營期內的建設與運營方案，以及項目的風險識別、分攤機制，規避項目前期的風險和后期的損失。四是項目招投標階段。PPP項目方案設計完畢后，項目公司向銀行等金融機構進行貸款融資。政府制作招標文件并通過公開招標的方式，邀請實力雄厚的民間資本參與投標，以此來選擇PPP項目的建設承包商、供應商、運營商。

（二）PPP項目的中期建設階段

一是成立項目公司。完成招標后，持有特許權的企業根據政府部門和私營公司的協議規定，成立項目公司保證項目施工過程中的資金需求，并按照基建工程技術、工期和質量要求進行具體施工。二是項目建設。項目公司成立后，根據協議開始項目施工。項目的各參與方按照協議投入資金，項目公司開始工程的設計、施工，確保工期與質量，并對施工過程進行監督。

（三）PPP項目的后期運營階段

一是項目的運營。由政府部門親自進行項目的運營或者專門的企業負責。公共機構需要嚴格監督項目運營的全過程，確保運作的規范，及時掌控項目的成本收益，關注公眾的滿意度。二是項目的移交。特許權到期后，政府部門可以繼續與民營企業合作或者選擇收回項目資產。政府部門依據特許經營協議收回項目時，決定是無償收回還是支付補償進行有償收回。為確保項目能夠繼續運營，項目運營公司依照協議向公共部門移交經營資產時，必須確保項目資產質量與狀態的完好程度。

五、PPP項目模式存在的政策風險

PPP模式在項目推進的過程中，其現存政策的風險也隨著各類項目的逐步完工而逐漸顯現。一是政府過當參與。現行政策中僅要求政府提供穩定良好的運營環境。政府的參與在一定程度上可以將項目的運營風險降低，但行政干預項目運作可能導致與市場化理念相悖亂。政府在PPP項目中的參與程度需要進一步規范。二是PPP項目唯一性難以保障。PPP項目運營企業取得項目未來長期穩定收入，必須有賴于特許經營權的唯一性。以現行的PPP政策來看，尚未明確規定特許經營權的唯一性，運營項目收益將因為喪失唯一性而受到嚴重影響。三是對社會資本的定義存在爭議。在財政部2014年發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中，僅僅定義地方政府所屬融資平臺公司及其他國有控股企業以外的企業為社會資本。當PPP項目的參與者同樣為國有企業時，PPP模式是否遠離其初衷仍需進一步探討。四是公共產品自由定價的限制。PPP基礎設施項目為社會提供公共產品，公共產品的定價機制由當地物價部門統一規定，定價缺乏靈活性。企業能否以市場化的產品價格實現盈利，需要進一步地加以明確。

六、結語

PPP作為一種新型的公私合作模式被運用于基礎設施項目中，克服了傳統融資模式公共部門資金短缺、生命周期長、管理效率低下和風險大等缺陷，同時也為私人部門拓寬了融資渠道和獲得了一定的收益。未來PPP模式的政策將不斷專業化、精確化，同時增強政策的指導性和針對性，進一步推進PPP模式改革的規范化進程。

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[責任編輯：史樸]