基層政府職能轉型與鄉村振興的研究

鄒孚昀

[摘 要] 基層政府的職能設置是否合理是實現鄉村振興戰略的前提，沒有一個好的基層政府鄉村振興戰略就難以實現。但是，基層政府陳舊的治理體制影響著鄉村善治；鄉村產業結構單一，土地流轉的不暢通，動搖鄉村振興的根基；傳統鄉土文化傳承渠道的缺失導致鄉村建設欠缺[1]，這些都導致了鄉村振興的建設過程中政治主體、經濟載體、文化內涵的缺失。要徹底貫徹鄉村振興戰略，基層政府要勇于自我革命，轉型職能，推進自身的治理能力現代化、暢通農地流轉市場、擴展鄉土文化傳承渠道，加強鄉村的思想道德建設，讓鄉村振興這一宏偉目標早日實現。

[關鍵詞] 基層政府；政府職能；鄉村振興

[中圖分類號] D630；F320.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）07-0105-02

實現鄉村振興是決戰建成小康社會的關鍵，更關乎到“三步走”目標的實現。在黨的十九大報告中，習近平總書記關于鄉村振興戰略的實施提出了新觀點、新舉措和新目標，強調了“加快農業農村現代化發展”，并指出了“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍”。但是，長久以來由于對基層政府工作隊伍的建設不夠重視，導致基層政府的主體作用沒有充分發揮出來，基層政府養成了對中央強烈的依賴心理。基層政府作為國家政策執行中的關鍵一環，國家行政體系中的基石，迫切需要在職能上做出改變。通過論述基層政府與鄉村振興的互動，探討基層政府在實施鄉村振興中的定位，為鄉村振興戰略的實施提供參考意見。

一、推動基層政府自治、德治、法治相結合，打造一個善治型的基層政府

隨著城鄉一體化的發展，基層政府原有的治理體系已經無法滿足農村發展的新需求，基層政府治理效率的高低直接關系到鄉村振興戰略實施的效果，如何克服原有治理體系的不足，并把自治、法治、德治三者結合在一起，是基層政府治理體系改革的核心[2]。

（一）打造“治理有效”的基層政府，提高基層政府的治理能力

1.基層政府要做好治理體系改革的過渡工作，把握改革的方向和核心。改革的關鍵點在于如何用“治理有效”替代“管理民主”，要以黨組織為核心不動搖的前提下，堅持基層民眾自治為基礎，把分散鄉村社會重新凝聚起來，補全各種公共服務機構，構建多條政府與村民之間的紐帶，根據農村居民的切身需求，創新和加強新鄉村社會治理體系，最終打造一個科學、高效、會治理的基層政府。

2.圍繞鄉村振興，把自治、德治、法治三者融入基層政府的改革。把德治作為鄉村治理的基礎，基層政府要加強農村居民和基層工作隊伍的道德素質建設，以德作為兩者溝通的橋梁，有利于減少和預防鄉村的社會矛盾。法治是鄉村治理的保障和要求，依法行政是法治的基礎，基層政府要運用法治思維和方法解決辦公過程中遇到的問題，改善農村的執法情況，加強法制監督，培養農村居民的法律意識，提高政府的公信力。自治是我國社會主義民主建設的不可或缺的一部分，也是農村居民參與社會主義建設和鄉村治理的主要途徑，也是社會矛盾自我調節的有效途徑，以往的鄉村治理政府和村民基本是分開的，把自治真正融入到鄉村治理的關鍵在于給予村民更多的治理空間，基層政府要開辟多條與鄉村居民溝通的途徑，調動農場居民的積極性，讓村民成為鄉村政府的一部分。

（二）基層政府自主權不足和工作隊伍的能力不足，影響鄉村治理效率

調動基層機關工作人員的積極性，造就高效率的行政體系，是鄉村善制的催化劑。

1.給予基層政府職責相匹配的自主權。在現階段，中央在行政體系中占據著主導地位，基層政府只擁有少量的自主權，這份自主權不夠穩定，有隨時被收回去或更改的可能[3]，伴隨著“鄉村振興戰略”的提出，城鄉發展路徑從“城鄉統籌”轉向“城鄉融合”，基層政府在公共服務和社會管理方面的職能日益增長，中央賦予其的自主權已經無法滿足基層政府的需求。在新形勢下，中央要在民主和法制的前提下，根據基層政府的新特征、新需求，給予基層政府更多的自主權。

2.培養一支效率高、愛農村、懂農民的人才隊伍。近30年來，中央通過多種渠道向鄉村下派了各種人才，如大學生村官、農業技術推廣員、高校志愿者等。這些人才都為鄉村的發展做出了貢獻，但外來人才對當地鄉村的感情不深，導致人才隊伍流動性大，發揮的作用十分有限。人才隊伍的建設要從當地出發，組建一支“本地班”人才隊伍，扎根于鄉村，鄉村振興戰略的實施才能有效率。

3.重視精神激勵，調動工作隊伍的積極性。中央一再強調要注重在基層一線和苦難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部，并不斷提高基層政府工作人員的工作待遇，但工作隊伍的積極性卻沒有調動起來，現有政策的激勵方向更側重于物質利益的激勵，缺少精神方面的激勵。工作人員對精神糧食的渴望遠大于物質糧食，領導干部要給予工作人員更多的人文關懷，中央在合法和公正的前提下，制定的激勵政策給予基層政府領導干部一定的彈性空間，調動工作隊伍的積極因素，克服消極因素。

二、深化土地改革制度，暢通土地流轉市場

鄉村振興戰略要實施就必須要暢通土地流轉，然而當前最大的問題就是農地產權的保護和土地流轉的持久穩定，解決方法就是要加大基層政府在市場監督和公共服務職能上的權重，在保護農民土地產權權益前提下，暢通農地產權市場流轉，讓土地流轉市場迸發出新活力[4]。

（一）健全公共服務體系，做好角色轉換

目前基層政府在土地流轉市場中扮演著主導者角色，土地流轉市場普遍存在政府代表農民意識的情況，即政府先與農民簽訂一份合同，再拿這份合同與出租人簽訂，導致在土地流轉過程中的兩個主體變成了承租人和政府，而非農民本身。由于合同的簽訂不能代表農民的意識，這種出租關系十分脆弱，歸根于政府的公共服務體系沒有完善，一方面是沒有詳細告知農民相關的政策，另一方面是沒有健全土地流轉市場配套的公共服務工作。所以，基層政府要進一步完善自身公共服務職能，給農民和出租者做好問詢、服務、協調工作，培養農民的產權意識，激發農民大膽流轉土地，實現流轉雙方利益最大化。

（二）突出監管職能，加大監管力度，讓土地流轉市場有序進行

基層政府介入農地流轉市場的管理還不夠高效，鄉村土地市場的問題主要有抓住“土地”不放，寧可荒廢也不出租出去，阻礙土地規模化；奇貨可居，漫天要價，租金濫漲致使土地無人租；口頭協議，未簽訂合同，致使出租過程中產生糾紛等。基層政府要突出自己監管職能，實行高效的監管，如以扣除農業補貼處罰農地荒廢或閑置情況，收取高額的稅費來調節農地租金濫漲等，最重要的一點就是在于維護市場的穩定，對于擾亂土地流轉市場的行為要堅決打擊。

三、正風俗，優環境，講禮儀，讓鄉村面貌煥然一新

鄉村振興不僅是要農民富起來，還要實現鄉村的精神文明振興，使鄉村居住環境更加舒適，讓鄉村成為社會主義現代化建設的一道道亮麗的風景。隨著互聯網時代的來臨，鄉村的價值觀受到了嚴重的沖擊，優秀的道德規范、風俗的失效，致使鄉村物欲橫流，人心冷漠，鄰里不和等現象增多。鄉風文明是鄉村振興的前提，沒有文明的鄉風，鄉村振興只是個口號。

（一）要正風俗，除惡俗

優秀風俗的流失，歸根到底是基層政府對不良習俗的管理不到位，鄉村里各種紅白喜事攀比，名目繁多的人情禮，黃賭毒等丑惡現象的沉渣泛起，封建迷信思想死灰復燃，甚至某些村干部“以身作則”，不僅不制止，還參與進去。要推動鄉風文明建設，要從除惡俗做起，重塑鄉村文化價值。一方面基層政府要落實社會治安的職責，嚴打與防治相結合，加大對鄉村黑惡勢力、聚眾賭博、吸毒嫖娼等行為的監管和打擊力度，制定鄉風管理條約，加強鄉民法律意識教育，積極倡導尊老愛幼、鄰里團結、遵紀守法等良好風俗。另一方面基層政府注重互聯網、新媒體等現代媒介的使用，加深村民接受文化教育的廣度和深度，并通過現代媒介的運用塑造鄉風文明，把優秀傳統文化和鄉土鄉愁與現代媒介結合起來，讓鄉村文化成為村民與社會互動的橋梁，激活“村民”歸屬感，引發村民的成就感，使村民真切感受到傳統文化的重要性。

（二）要打造美麗鄉村名片，狠抓鄉村生活環境

近些年來農村的生活環境得到了顯著的改善，但與城鎮還有不小的差距。十九大報告也指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。村民對美好生活的需求十分強烈，由此激發的社會矛盾也日益增多，村民對改變生活環境的呼聲也越來越大，打造美麗鄉村迫在眉睫。基層政府要大力推進鄉村生活環境治理，做好統籌規劃，加大資金投入力度，重點是完善必要的基礎設施，治理環境污染，如公共廁所的建立和改造，圍村垃圾的治理，尤其是工業垃圾，農村污水治理等，其次是培養村民環境保護和健康生活意識，鼓勵村民自發維護鄉村環境，共建美麗鄉村。

（三）要從講禮儀做起，大力弘揚中國傳統文化

遵規守約，尊老愛幼，誠實守信等傳統美德在鄉村的丟失現象，歸根到底是鄉民基本禮儀和傳統文化的缺失造成的。基層政府應從發揮“鄉賢文化”的引領力入手，充分利用“鄉賢”在公益、文化傳承等方面的角色優勢，促進傳統文化在鄉村的傳播，讓村民體會到現代鄉村價值體系的重要性，讓每個村民從破舊俗做起，爭當文明人，重塑鄉風，共建和諧有序、文明文雅、講禮儀的美好家園。

鄉村振興戰略的實施離不開基層政府的努力，基層政府應結合“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，多管齊下深化自身職能改革來滿足鄉村的需求，促使鄉村振興偉大戰略早日實現。

[參考文獻]

[1]王華斌.鄉土文化傳承：價值、約束因素及提升思路[J].理論探索，2013（2）.

[2]王越飛.社會治理與治理模式[J].經濟與管理，2014，28（5）：42-45.

[3]王衛星.我國城鄉統籌協調發展的進展與對策[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2011，（1）.

[4]方向新.湖南城鎮化健康發展研究[M].北京：中央文獻出版社，2007：60-65.

[責任編輯：史樸]