成熟型資源城市產業轉型升級對策研究

蘇曉紅 張莉萍

[摘 要] 作為我國重要的煤炭基地和典型的成熟型資源城市，平頂山市產業從單一的煤炭資源開采已經發展到現在比較完整的產業體系。經濟新常態下，平頂山市產業轉型發展具有良好的政策和外部發展環境優勢。但平頂山市產業轉型升級受資源環境約束，經濟社會發展問題顯化。為了避免因“一業獨大”而導致“礦竭城衰”，平頂山市應抓住產業轉型升級的最佳時期，全力推動產業結構向中高端邁進，提升產業競爭力，構建多元化發展的現代產業體系。因此建議其依托但不依賴資源，推動資源優勢向產業優勢轉變；化解過剩產能，做好后續保障工作；以“互聯網+”為契機，加快形成現代服務業新體系；以創新驅動為引擎，助推產業轉型升級。

[關鍵詞] 成熟型資源城市；產業轉型升級；平頂山市

[中圖分類號] F124 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）07-0041-03

資源型城市作為我國重要的能源資源戰略保障基地，長期以來存在著產業結構單一、對資源高度依賴、發展缺乏活力等問題。單一的產業結構是城市可持續發展的最大障礙，因此加快推進產業結構優化是資源型城市可持續發展的必經之路。我國經濟發展進入新常態后，能源原材料等行業產能過剩問題日益嚴重，資源型城市產業轉型升級既迫在眉睫又困難重重。2013年國務院發布的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，將平頂山市被劃分為成熟型城市。成熟型城市資源開發處于穩定階段，資源保障能力較強，具有較高的經濟社會發展水平，是現階段我國能源資源安全保障的核心區。相關研究認為成熟期是資源型城市轉型的最佳時期，而處于成熟期的資源型城市也是當前我國產業轉型的主體。平頂山市作為我國重要的煤炭基地和成熟型資源城市的代表，應抓住城市產業轉型的最佳時期，變被動轉型為主動轉型，從生存轉型演變為發展轉型，進而避免“一業獨大”導致的“礦竭城衰”危機的出現。

一、平頂山市產業轉型升級的優勢和機遇

平頂山市是國家重要的能源原材料工業基地、中國優秀旅游城市、國家園林城市和中原城市群9個中心城市之一。平頂山市自然資源豐富，地處中原經濟區核心圈，產業從單一的煤炭資源開采發展到現在的比較完整的產業體系，在產業調整方面已經積累了相當豐富的經驗。

（一）自然資源豐富

平頂山市除了擁有豐富的礦產資源之外，還具有眾多的自然生態和人文景觀旅游資源以及水資源。平頂山市已發現有煤、鹽、鐵、鋁、石膏、耐火粘土、石灰巖等57種礦藏，其中煤、鹽、鐵儲量較大。煤田面積1044平方公里，原煤總儲量103億噸，占河南省總儲量的51%，素有“中原煤倉”之稱；鹽田面積400平方公里，遠景儲量2000多億噸，居全國井鹽第二位；鐵礦儲量6.64億噸，占河南省已探明儲量的76.3%，是全國十大鐵礦之一。豐富的礦產資源為平頂山市能源、冶金、建材、化學等傳統工業的發展，打下了良好的物質基礎。平頂山市是河南省山水旅游資源的富集區，旅游景觀眾多，旅游資源單體達4200多個，居河南省第二位。現已開發各類旅游景區50余處，有被譽為世界第一大佛的魯山大佛、國家5A級旅游景區堯山風景區、國家級水利風景名勝區昭平湖和石漫灘、有著“神湯”和“神泉”之譽的魯山溫泉和汝州溫泉，畫眉谷、六羊山、十八垛、二郎山等風景區在河南省內外也都具有很高的知名度，被評為中國優秀旅游城市。平頂山市水資源也比較豐富，境內河流眾多，流域面積100平方公里以上的有26條，建有各類水庫175座，其中大型水庫5座。

（二）區位優勢逐漸顯現

平頂山市位于河南省中南部，北臨省會鄭州市，東北連接許昌市，東連接漯河市，西南與南陽市接壤，西北與洛陽市接壤。處于中原經濟區核心圈，是中原城市群9個中心城市之一。地處京廣、焦枝兩大鐵路干線之間，并有漯寶鐵路與兩大干線相連，境內鐵路總長400余公里；許平南、漯平洛、鄭堯、太澳4條高速公路穿境而過，和全國高速公路網絡緊密相連；距新鄭國際機場100公里，離堯山機場僅有10余公里。隨著鄭萬鐵路、沙河復航、平頂山魯山民用機場等項目的規劃建設，平頂山市交通區位優勢大幅提升，有助于平頂山市經濟發展的轉型提速。

（三）比較完整的產業體系

窗體頂端

平頂山是一座因煤炭資源而興建的城市，工業是其支柱產業，經過多年的發展，已經基本形成了比較完整的產業體系。近年來，平頂山市積極改造提升傳統優勢產業，培育壯大戰略性新興產業，現已形成以能源和原材料為主體，以煤炭、電力、鋼鐵、紡織、化工、機電、建材、食品等八大工業基地為支撐的新興工業體系，醫藥醫療器械、電子信息、新能源、新材料等新興產業正逐步崛起，擁有一批大型骨干企業和較為完善的科技創新體系。平頂山市大力發展優質、高效、生態的現代農業，建成了一批優質的小麥、玉米、煙葉、小雜糧種植基地和規模化的養殖基地，扶持了一批農業產業化龍頭企業，傳統農業向現代農業加速轉變平頂山市服務業從小到大，快速發展，在整個國民經濟中占據重要地位，成為拉動經濟發展的新動力。2016年平頂山市第三產業完成增加值是1978年的471.8倍，占GDP的比重為40.7%，是1978年的2.42倍，就業人數占城鎮就業人數的比重超過40%。傳統的批發零售貿易、餐飲業、交通運輸、郵電通信業和金融保險業等持續壯大規模，新興的旅游業、房地產業、信息咨詢業迅猛發展，成為國民經濟新的增長點，比較齊全的第三產業體系已經形成。

（四）良好的政策和外部發展環境

隨著《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》、《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》、《河南省資源型城市轉型發展規劃（2017-2020年）》以及《平頂山市人民政府辦公室關于印發平頂山市產業結構調整規劃的通知》的相繼出臺，政府對資源型城市做出了大力調整產業結構的戰略部署，并輔以一系列支持政策，這些有利的政策環境有利于平頂山市發揮自身優勢，爭取更多的資金項目支持。在“中國制造2025”和“互聯網﹢”兩大戰略深度融合實施下，中西部地區承接產業轉移進入新階段，有利于平頂山市高水平推進承接產業轉移，進一步改造提升傳統產業，培育壯大戰略性新興產業。河南省深度融入“一帶一路”建設，著力構建“一極三圈八軸帶”發展格局，加快推進中原城市群一體化發展，有助于平頂山市借勢登高，提升產業層次。

二、平頂山市產業轉型升級面臨的障礙

（一）資源環境約束趨緊

成熟型資源城市產業體系高度依賴不可再生資源，資源產業開始發展旺盛，后期開始進入經濟效益緩慢下降階段。經過長期的粗放型資源開發和初級加工，資源型城市普遍面臨著地表塌陷、礦區植被破壞、水土大氣污染嚴重等生態破壞和環境污染問題。根據現有煤炭的儲量可知，平頂山的煤炭資源僅僅能夠連續開采50年左右，而且經過多年來的煤炭地下開采，形成了大面積的地下采空區，造成了嚴重的地表沉陷。截止到2017年，采煤沉陷區總面積已達83955畝，其中農用地和建設用地占比分別為45.9%和24.5%。一旦資源枯竭，礦空人去，失地農民將會徹底失去生活來源，這也將加大就業和社會保障壓力，使社會矛盾不斷加劇。近年來，平頂山市越來越重視生態環境保護工作，雖然取得了一定的成效，但平頂山市的生態環境形勢仍相當嚴峻，大氣污染和工業污染依然嚴重。隨著國家環保標準和執法力度不斷提高，環境約束越來越明顯。

（二）經濟社會發展問題顯化

由于對資源過分依賴，資源型城市在享受了資源帶來的中短期效益后，也帶來了更多的經濟社會問題。隨著我國經濟進入新常態，煤炭需求不斷放緩，對煤炭資源型城市經濟的影響最大。近兩年來，平頂山市經濟下行壓力依然較大，主要經濟指標增速低，在河南省的位次靠后。資源型城市國有企業比重過大，特別是能源大型國企是城市經濟的重要的支撐力量。作為平頂山經濟支柱的平煤神馬集團，建礦六十多年以來，在穩定地方經濟、安置職工就業等方面承擔了大量社會責任；作為國有煤炭企業，其規模較大，從業人員多、歷史包袱重；除了有較多的離退休人員之外，還有不少的因工傷殘或患病職工，這無形中加大了人員的安置成本。工人已經習慣長期的單一工作模式下，并且文化程度普遍偏低，產業轉型再就業時可能會面臨著技能不對口、工資待遇低等問題，很難適應新的工作環境，導致各種社會問題，激化社會矛盾，增加社會不穩定因素。

（三）產業結構層次偏低

資源型產業“一業獨大”是資源型城市普遍存在的問題，產業結構的嚴重失衡，不利于城市的可持續發展。平頂山市作為典型的煤炭資源型城市，其產業結構明顯呈現出“一煤獨大”和“農業小市、工業大市、服務業弱市”的特征，第二產業占比過高、第三產業占比過低的問題特別突出。2016年平頂山市三次產業比重為9.7：49.6：40.7，第二產業比重高于全國平均水平10.8個百分點，第三產業比重低于全國平均水平10.7個百分點。平頂山市三次產業內部結構也不合理，種植業在農業的比重偏高，農業勞動生產率偏低，農業發展方式比較粗放，仍然以分散的小規模農戶家庭經營為主體，農業現代化總體水平不高。工業產業層次不高，能源原材料行業仍然是工業經濟發展的重要支柱，高新技術產業發展滯后。2016年平頂山市能源原材料工業完成增加值占全市的59.0%，六大高耗能行業完成工業增加值占全市的32.3%，而高新技術產業的比重僅為3.5%，并且初級產品、低附加值的產品居多，高端產品、高附加值的產品較少。服務業規模偏小，層次偏低，新型業態發育遲緩，高端服務業發展相對滯后，金融、商務服務、信息服務、科技服務等現代服務業規模較小。

（四）體制機制形成束縛

由于各種歷史原因，我國多數資源型城市的公有制經濟比重過大，城市的發展大多依賴于一個或幾個少數國有大型或特大型企業，地方的機構設置也是圍繞這幾個企業運行的，這種大企業、小政府的城市功能格局帶來諸多矛盾，造成企業生產經營的短期化與城市要求可持續發展目標的沖突，各種利益主體之間的矛盾開始凸顯。由于資源型城市受傳統計劃經濟體制的影響最為深刻，市場經濟體制還很不完善，市場競爭機制的不健全導致資源的封鎖經營和低效配置，行業管理較為薄弱，資源型產品市場處于相互分割狀態，眾多資源型企業的運行受到影響，其他下游產業和企業的良性發展受到制約。大多數資源型國企尚未建立較完善的現代企業制度，“政企不分、政資不分”問題依然存在，尚未打破行政壁壘、壟斷壁壘，影響了企業效率的提升。比如平煤神馬集團于上世紀六十年代建立，具有較長的計劃經濟背景，受到計劃思想的影響較重，長期以來早就已經習慣了國有企業的運營機制和管理制度，職工觀念保守落后，創新意識不強，思想觀念轉變緩慢，不能及時適應產業轉型的需求。

（五）技術、人才和資金產生制約

資源型城市產業轉型升級應該向高質量、高效益和集約型方面發展，而轉型升級的過程又與技術、人才和資金密切相關。當前資源型企業技術尚不能滿足資源型城市產業轉型的需要，仍然存在大量的落后產能，比如平煤神馬集團轉型發展，做精做深煤基化工產業鏈，發展煤化工產業走高端路線，重塑煤炭產業核心競爭力，這些都需要相應的技術支持，但是集團的煤化工技術與國際先進水平還存在著不小的差距；同時，集團進行產業轉型進入非煤產業，如果不掌握核心技術，就難以與競爭對手進行抗衡。平頂山市人才存在著結構不合理、質量低和流失嚴重等問題。資源型城市的人才比較集中在資源類行業，人才結構不合理，偏重于資源開發型，缺乏發展接續替代產業所需的其他專業人才，加大了產業轉型的難度。偏重于資源開采的產業結構造成了當地人才就業面狹窄，當地培養的人才又紛紛外流。由于資源產業屬于勞動密集型產業，從業人員以當地的農村人口為主，文化層次較低，一旦失業，再就業難度較大。資源型城市不利的區位條件、交通的落后，信息的閉塞，待遇的低下以及污染嚴重的自然環境，很難吸引外部人才。從2012年開始煤炭市場“斷崖式”下滑，煤炭企業發展面臨著巨大的困難，為了促進銷售，企業不得不放寬信用條件，增加了不少的賒銷量，導致應收賬款明顯增加，使得企業可用資金不足，影響了企業的持續經營和轉型發展。煤炭企業主要是依靠銀行貸款籌集資金，融資渠道本身就很狹窄，而國家又出臺措施限制高耗能行業發展，煤炭企業在融資方面更加困難。

三、促進平頂山市產業轉型升級的建議

不同的資源型城市都有自己獨特的區位條件和資源稟賦，各城市應發揮自身的要素優勢，找準產業轉型模式，明確其產業轉型升級的方向和重點任務。平頂山市應緊抓產業轉移和新一輪產業變革兩個契機，依托產業基礎，發揮比較優勢，大力發展接續替代產業，著力升級傳統產業和培育新興產業，增強科技創新能力，推進產業向中高端邁進，提升產業競爭力，構建多元化發展的現代產業體系。

（一）依托但不依賴資源，推動資源優勢向產業優勢轉變

平頂山是一座典型的煤炭資源型城市，煤炭產業一直是它的主導產業，因此應以煤炭產業的綜合開發利用為依托，整合資源，不斷延長煤炭產業鏈，壯大煤炭產業規模，推動煤化工產品轉化升級，做大做強“黑色經濟”。資源型城市發展的通病是過度依賴資源，因此平頂山應著力破解依靠煤炭支撐經濟發展的局面，以新型工業化為主導，用先進技術改造提升能源、化工、冶金建材、裝備制造、輕工食品等傳統優勢產業向綠色、循環、高端方向發展，培育競爭新優勢，把資源優勢轉變為產業優勢。走傳統能源新型化道路，加快煤炭清潔高效利用，促進煤炭、電力行業集約發展；充分發揮煤、鹽資源綜合優勢，走一體化、集群化、園區化發展道路，促進煤化工、鹽化工和尼龍化工融合發展；引進戰略投資者，加快裝備改造升級步伐，提高企業設備更新，加快冶金建材產業的發展；加強自主創新、產業配套能力建設，加快研發新產品、特色裝備，打造國內先進的機械裝備制造基地；紡織服裝、農副產品加工、特色輕工等產業應突出綠色安全、循環低耗和品牌質量，形成規模并打造品牌優勢。

（二）化解過剩產能，做好后續保障工作

資源型城市產業轉型升級，首先應化解過剩產能。平頂山市已在煤炭、鋼鐵、焦炭、水泥等行業，嚴格控制新增產能，逐步淘汰落后產能和其他不符合產業政策的產能。化解過剩產能，必須要做好后續保障工作。第一，完善落后產能退出機制，引導企業退出過剩行業，運用市場機制，逐步出清僵尸企業，加強社會保障制度建設，推動市場競爭力弱的企業主動退出；第二，健全風險防范化解機制，對產能嚴重過剩行業進一步加強風險動態評估；第三，健全資源開發補償機制，出臺保護環境、治理污染的相關政策和法規；第四，完善社會保障機制，做好從業人員分流安置和就業創業服務工作，建立分流失業職工跟蹤管理服務臺賬，進一步促進失業職工再就業，并對喪失勞動能力的工人施行養老、醫療等必要的社會救助措施，保障群眾生活，維護社會穩定；第五，完善資金保障機制，積極爭取中央和省相關財政專項資金支持，加大扶持力度，支持化解產能過剩，促進產業結構調整。

（三）以“互聯網+”為契機，加快形成現代服務業新體系

隨著經濟結構中服務業所占比重的逐年攀升，我國經濟已經開始從工業時代逐漸向服務業時代過渡，服務業對產業結構調整的重要性，對經濟增長速度保持平穩的支撐性已然凸顯。而現代服務業具有高附加值、高知識人才和高技術含量等特征，是推動產業轉型升級的新引擎。“互聯網+”作為一種新業態、新模式、新技術，正加速對服務業全面的滲透，促進社會化分工，強勢構建新型現代服務業體系，向企業主導型轉變，大幅提升生產性服務業的比重。在國家全面推進“互聯網+”戰略中，平頂山要抓住契機，堅持現代服務業和傳統服務業并舉、生產性服務業和生活性服務業并重，突出發展旅游業、現代物流業兩大戰略支撐性服務業，積極培育電子商務、金融服務、健康養老三大高成長性服務業，改造提升現代商貿、住宿餐飲、房地產三大傳統服務業，加快形成“233+”現代服務業新體系。

（四）以創新驅動為引擎，助推產業轉型升級

創新是提高全要素生產率的引擎，為轉型升級提供動力，轉型升級是創新發展的必經之路。國內外學者從不同的角度研究證明創新驅動有利于產業結構的優化，產業轉型升級的根本出路在于創新。企業是創新的主體，中央“十三五”建議強化企業創新主體地位和主導作用，十九大又一次明確指出，要建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系。第一，政府應制定支持現代產業發展的扶持政策，不斷深化改革，為企業自主創新創造良好環境，引導和支持各類技術創新要素向企業集聚；第二，通過政策支持和引導，支持和鼓勵企業加大研發投入，建設研發平臺，引導企業通過自主創新，提升核心競爭力；第三，深化人才發展體制機制改革，加快完善人才引進政策，為高層次人才提供了資金支持、項目資助、個人發展等多方面的政策保障，盡最大可能地吸引高層次人才到本地開展創新創業活動；第四，推進科技金融創新發展，大力發展創業投資、私募股權投資等各類基金，積極利用政策性貸款、企業債、境外發債等債務融資工具，創新融資方式，拓展融資渠道。

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[責任編輯：趙磊]