海安縣農村土地確權中的矛盾糾紛及其解決途徑

王小翠

土地確權指承包權、使用權、經營權的確認，能夠更清晰和直觀的了解土地利用狀況的空間格局，體現出農民集體依法享有的土地財產權，真正有效保護農民的合法權益，并且土地確權工作還能夠清楚農村土地的使用現狀與變化，減少農村土地權屬糾紛，有效地維護農村社會的和諧和穩定，妥善解決各種土地糾紛，強化農民特別是全社會的土地物權意識，為城鄉地政統一管理奠定基礎。

1 海安縣土地確權現狀

本文數據來自2016年11月海安縣農村工作辦公室發布的的《農村土地承包經營權確權登記工作報告》和2016年10月至11月間農辦的有關農村土地承包經營權確權的文件，數據經過處理得（表1）。

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為更好地研究海安縣確權情況，將南通市總體確權情況和海安縣做了一個對比表，數據來自于2017年4月17日南通市新華網發布的《江蘇省委督查組來海安縣檢查農村土地承包經營權確權登記頒證工作》，數據經過處理得（表2）。

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由表1的確權率得出圖1可以更直觀的看出各鎮的確權情況。海安縣的各鎮中曲塘鎮確權率最低，雅周鎮最高，各鎮整體水平參差不齊，需要政府部門做相關協調。

由表2的入庫率、完成合同率、完成檔案率、完成頒證率得出圖2。直觀地出海安的確權情況明顯略滯后于南通市整體情況，在完成檔案率上表現的尤為顯著滯后。海安縣的確權工作的落實還需全縣人民和政府工作人員付出更多的努力。

2 海安縣土地確權糾紛原因

2.1 土地承包經營權確權頒證工作不到位

土地確權主要包括所有權、承包權和經營權的確認，而三權中比較繁雜的是承包權和經營權的確認，由本文闡述海安縣確權現狀的表（1）可知，土地承包經營權確權頒證工作的工作量很大，全縣需確權的行政村多達184個，需確權小組4164個，目前已經完成頒證工作的有158個行政村，頒證率達85.9%,但是由圖2可知，相對于南通市91.9%的頒證率，海安縣明顯滯后，這反映了海安縣在確權工作方面困難重重。這方面筆者進行了一些走訪調查，調查對象有村干部、農民。海安縣土地承包經營權確權方面主要阻礙有經費不到位、村鎮人員不到位、基層工作人員有畏難情緒，具體表現在確權時糾紛四起，農民在確權時紛紛表示土地承包經營權證上的土地畝數比自己原先丈量的少，跟基層工作人員會起一些爭執，因而拖慢了工作進度，致使縣確權頒證工作不到位。

2.2 原土地承包法與現有土地法之間相矛盾

海安縣各種土地確權糾紛表象的背后凸顯的是原有承包法與現有土地法之間的矛盾。自2002年《農村土地承包法》出臺，土地承包經營得到法律的確認。然而，隨著城市化、農業現代化的發展，農村土地各種權益矛盾愈演愈烈。主要矛盾是承包期30年不變的銜接。土地承包期限30年不變的問題，要上溯到1997年國家出臺《進一步穩定和完善農村土地承包關系》的政策，制定了自1998年到2027年止的30年承包期，考慮到人口數量、人口戶籍住址、戶籍性質、戶籍數量的變化以及變化的時間和空間范圍大小的界定和政策變化等因素，2027年承包期到期后，是延長承包期還是重新再按新的標準設置承包期現已成為業內學者們熱議的一個話題。學者朱冬亮表示擁有30年的承包期會造成農民有30年土地私有的觀念，傾向于按新的標準設置一個5到10年的期限，也有其他學者表示對延長30年的承包期表示支持，認為這樣能夠穩定產權制度。除了學者們對30年承包期持不同觀念外，各地區農民也對此褒貶不一，相關資料研究表明，在西北部農民對30年承包期不變支持的多，而在福建地區對30年承包期限表示支持的農民非常少，普遍認為5到10年更新一次為宜，30年承包期無意之間就變成一根引發一系列土地確權糾紛的導火索。

2.3 土地流轉中的他項權益再分配不合理

土地的承包權、使用權、所有權和他項權利的確認，主要的是其承包權，在承包權的基礎上還可以將其他權益重新劃分和分配，這些權益直接關系到農民的切身利益，特別是農村土地在征用、轉讓等土地流轉過程中會產生大量的與權利和利益相關的矛盾和糾紛。海安縣部分進城打工的農民認為，土地收益不如打工收入多，因而家里的承包地選擇流轉出去獲得收益；部分農民務農，他們大面積種植經濟作物獲得收益，因而他們需要轉入土地。無論是土地轉入還是轉出，各利益主體都是在為自己的利益做選擇，但是由于農民的知識局限或者地位不平衡，容易利益受損，因而導致土地流轉中產生各種利益糾紛。

3 海安縣土地確權糾紛解決途徑

3.1 做好土地承包經營權確權頒證工作

土地承包經營權確權工作是一項大的惠民工程，此項工作也積極響應了黨中央農村土地承包經營權長久不變方針政策的號召。土地承包確權工作的落實為農村土地流轉提供了重要依據，目前海安縣確權工作的滯后問題，需要各鎮級要領導的重視，區縣鎮村領導去一線了解實際情況，制定切實的工作計劃，不能只是簡單的向下級布置任務，要能確保完成好確權工作。

3.2 結合國情和現行法律修改《土地承包法》

中國現有的《土地承包法》是2002年出臺的，距今已經15年了，這期間人口數量、人口戶籍住址、戶籍性質、戶籍數量的變化以及變化的時間和空間范圍大小的界定和法律政策等都發生了變化，此承包法對當下的農村形勢已經不適用，現在需要出臺一部新的適合國情又和現行法律相協調的《土地承包法》。目前，我國人大常委會已于2015年4月開始修改此法，且對熱點爭議問題正在研究中，就上文中的30年承包期的問題，相關人員表示會更改。筆者認為，30年的承包期，不同地區的支持力度和適用程度不一樣，可以因地制宜，給地方政府賦予確定承包期的權利，根據不同地區的具體情況確定承包期，黨中央定期考察監督各地實施情況，立法機構可以做這方面的修改。

3.3 制定指導性權益分配原則

針對確權過程中，基于承包權的基礎上權益再分配問題，學者們一致認為政府的干涉對土地權益的再分配有重要作用，當農民的利益受損時，需要一個強有力的政府來幫助他們規避征地風險，并且要重視土地價值與農民權益之間的關系，土地在承包權的基礎上再分配土地他項權利后，農民會面臨風險，包括農民非農就業難、非農收入低；土地非農化難以獲取較大收益；種植經濟作物所帶來的糧食安全問題等。農民的認知能力和法律知識有限，因而，現在亟需一個完善的指導性權益分配原則，來幫助農民獲益并且避免因為知識局限或者地位不平衡帶來的權益上的糾紛矛盾。

3.4 加強土地權屬爭議調處

農村土地確權過程中，確權糾紛是不可避免的，因此我國需加強土地的權屬爭議調處。一是國家要健全土地糾紛相關法律，讓農民們維權時有法可依；二是各地區政府要加強對基層干部調解糾紛的業務能力培訓，開展各地區間糾紛調解交流，提高基層干部處理糾紛的能力；三是非官方的民間調解中介機構要發展起來，這些機構可以給農民提供法律援助，提高農民在維權時的博弈能力。因而加強權屬爭議調處，農民可以在法律、政府、民間調解中介機構三方面的幫助下化解土地確權糾紛，且有效維權。

綜上所述，土地確權工作是一項偉大的惠民工程，可以加強對農村土地的利用，真正有效保護農民的合法權益，還能夠清楚農村土地的使用現狀，減少農村土地權屬糾紛，有效地維護農村基層的和諧和穩定。在現實生活中土地確權糾紛也是不可避免的，我們要及時找到糾紛的根本原因，把糾紛扼殺在搖籃里。如果發生了，要盡量把損失降低到最小，及時仲裁調解。