政府與行政審批中介關系：美國經驗對社會投資建設工程項目的啟示

張楠迪揚

行政審批中介服務阻礙政府進一步簡政放權的問題日漸凸顯。2015年10月至今，國務院分兩批共清理281項行政審批中介服務事項。至此，70%的行政審批中介服務事項被取消。規范的行政審批中介可與政府形成良好合作關系，成為政府行政審批的輔助力量。這首先需要對政府與行政審批中介機構的關系進行頂層設計，特別是在行政審批中介服務最為集中的建設工程領域。此方面，美國的成熟經驗對我國改革具有借鑒意義。

美國政府社會投資建設工程領域的行政審批中介

在美國社會投資建設工程領域，行政審批中介可以是自然人，也可以是公司法人。本文因此統稱之為“中介”，以下“中介人士”指自然人形式的中介；“中介機構”指公司法人形式的中介。

1.行政審批中介人士。《國際建筑規范》規定，建筑文件須由注冊專業設計人士出具。這就規定了業主或業主代理人必須聘請注冊專業人士準備申請文件。此項中介服務由此成為建筑許可證審批的前置環節。

美國對中介人士實施注冊專業人士的管理制度。注冊專業設計人士指依法注冊或取得資質的以設計為專業的人士，比如建筑師、工程師、建筑設計師等。在美國聯邦體制下，專業資質的規定及發放屬各州自治事務，因此在考取某州注冊專業人士原則上可在該州執業。州與州之間可達成互認協議，以互相認可專業人士資質，從而擴大注冊專業人士的執業范圍。

專業人士分為畢業生（Graduate）、專業人士（Professional），以及注冊專業人士（Registered Professional）。認可學校相關專業畢業的學生即可執業；通過一定專業考試的畢業生可稱為專業人士；具有一定實習經驗并通過考試的專業人士才可成為注冊專業人士。美國法律規定，注冊專業人士才能承擔法律責任，并有權在法律及證明文書上簽字。

各州對注冊專業人士的要求各有不同，但大體一致。比如注冊工程師，各州一致的基本要求包括：（1）. 被《美國工程技術鑒定委員會》 （Accreditation Board for Engineering and Technology，ABET）認可的四年制大學畢業工程系本科或碩士畢業生。（2）. 通過標準建筑基礎筆試（Fundamentals of Engineering，FE）。滿足這兩項要求可申請成為見習工程師（Engineer in Training/Engineer Intern）。（3）. 積累一定年限，通常為四年實習經驗。（4）. 通過工程原理和實踐筆試。為統一考試標準，考試通常由中央機構國家工程及測量考試局統一主持，各州可對轄區內參加考試的要求及合格分數做不同要求。

這種管理制度通常由法定專門委員會執行。比如在哥倫比亞特區，《哥倫比亞特區官方法規》§ 47-2853.06 （e） 規定成立專業工程師委員會（Board of Professional Engineering），負責規管專業工程師及土地測量師的執業。法規規定委員會由7名成員組成，其中4名為不同專業領域的特區持照專業工程師，2名為特區持照土地測量師。經哥倫比亞特區議會同意，由市長依法任命專業工程師委員會成員。

政府審批部門雖然不對注冊專業人士的執業資格進行監管，但對業主聘請的注冊專業人士在工程中承擔的職責和法律責任進行監管。凡要求注冊設計專業人士提供的文件，審批部門會要求申請人或申請代理在申請許可證過程中，指定擬聘請的注冊設計專業人士。由注冊專業人士負責準備的文件一律填寫專業人士個人信息，注明專業人士承擔的法律責任以及違規處罰，并由專業人士簽名。

2.行政審批中介機構。在美國，中介人士可以獨立提供服務，更多情況下，中介人士受雇于中介機構，以中介機構雇員身份提供服務。行政審批中介機構主要包括協助審批中介、協助監理中介。

協助審批中介指協助政府進行行政審批的中介機構。該類機構通常對申請人的材料進行先期審查，審查資料是否合乎相關法例或規則。政府對協助審批中介進行資質管理，有意向成為協助審批中介的機構須向政府相關部門提出申請，通過審批獲得資質之后方可稱為協助審批中介機構。協助監理中介指施工過程中協助政府檢查監管工程質量的中介機構。政府同樣對協助監理中介進行資質管理。有意成為協助監理機構，須向有關政府部門提出申請，審批合格獲得資質之后，方可提供監理服務。

美國特色的行政審批流程與審批中介

美國政府對社會投資建設工程項目進行全過程審批。審批環節包括工程前的施工許可證審批、竣工驗收審批、建筑使用審批。行政審批中介有可能參與任何一個環節。

施工前，除特殊規定項目，所有新建、擴建、改建、修繕、遷移、拆毀或改變建筑物、結構、電、氣、管道、機械工程在開工之前都須向官方申請建筑許可證（Building Permit）。建筑許可證的申請資料包括工程內容陳述、地塊位置、工程用途、建設文件、特別監造聲明、巖土工程技術報告、工程造價、總平面圖，以及建筑事務官員要求提供的其他資料。審批過程中，政府有權要求注冊專業人士提供更多相關材料。一般來講，申請材料由中介人士負責準備并簽名。

施工過程中，政府要求施工方在工程進行的不同階段向政府部門遞交監察報告。業主有選擇自費使用或不使用協助監理中介的自由。如不使用協助監理，則同樣需要按照政府要求定期提交報告。通常來講，絕大多數業主會聘用協助監理中介，這樣會縮短工期，提高效率，降低綜合成本。

工程完工時須接受最后檢查。許可證持有人或授權人士有義務在工程完工前通知當局進行竣工驗收。當局在完成檢查并確保工程符合驗收標準后，會批準許可證持有人可以完工。不經當局批準，許可證持有人不得私自完工。

竣工驗收后，建筑物非經當局審批通過，不得使用。當局會對建筑是否違規進行最后檢查。檢查合格后，當局將向業主發放“使用證”（Certificate of Occupancy），批準建筑開始投入使用。

收費上，審批當局對行政審批收取相關費用，各地方政府有權自行訂立收費標準。行政審批中介收費屬市場行為，政府不做干涉。違規懲罰上，政府嚴格依據有關法律及規范。任何人違反規定，都將依法受到懲罰。

以哥倫比亞特區為例一窺美國相關建制

一般情況下，政府與行政審批中介的關系體現在中介參與項目行政審批流程上。美國有些州啟用了第三方評估項目，政府讓渡部分行政審批事權，與行政審批中介合作完成審批。本文將以哥倫比亞特區為例，闡述這一合作關系。

1.第三方評估中介。在哥倫比亞特區，消費者與法規事務部（Department of Consumer and Regulatory Affairs，DCRA）是負責監管哥營建及商業活動的政府部門。DCRA是哥倫比亞特區政府對各種建設文件的最終審批部門及責任方。為了加快審批速度，DCRA設立了“第三方面評估項目”（Third-Party Review Program）。申請人可自主選擇使用第三方評估，自行承擔費用，聘請DCRA認可的中介機構，提前對申請材料是否合規進行審查。申請人遞交申請材料時，一同遞交中介機構出具的審查報告。DCRA在中介機構審查報告的基礎上進行審查，并將在15個工作日內完成審批。

凡欲加入第三方評估項目的中介，須向DCRA提出申請，審批通過后方可成為第三方評估項目資質中介。認可中介可以為個人，也可以為機構。根據《哥倫比亞特區建設規范》（下簡稱《建設規范》），第三方評估人須具備相關執照/資質，并每年向DCRA提交資質證明。第三方評估機構須聘用資質中介人士。經審查文件須有審查人簽名或加蓋名章。第三方評估人或機構必須依法保持獨立性及避免利益沖突。第三方評估機構須擁有至少一位哥倫比亞特區注冊建筑師或注冊專業工程師，作為評估專業負責人。任何非注冊專業人士須在注冊專業人士的監督下工作。規劃審查員須具備建筑學或工程學認可學位，或同等工作經驗。同等工作經驗指國際規范委員會認可規劃審查師資質，或者DCRA官員認可中介。審核通過的中介將獲得DCRA認可編號。DCRA審批官員將在中介資質上列明該中介可以從事的評估范圍。

作為第三方評估中介的監管機構，DCRA將定期抽查認可第三方評估機構出具的評估報告。如果DCRA發現認可第三方評估機構出具的報告不符合《建設規范》，DCRA官員有權撤回該中介認可資質。如DCRA官員認為該中介已修正行為，可對中介重新發放資質。如申請者在申請過程中作假，將依據《哥倫比亞特區偷竊及白領犯罪法案》被處以相應刑罰。

2.第三方監理。業主可自主聘請第三方監理（Third-party Inspection Agency）負責監察工程過程與進展，確保工程按照《建設規范》以及建筑許可證要求建造。聘請第三方監理費用由業主承擔。第三方監理須按照《哥倫比亞市政法規》有關要求對工程進行持續監察，并隨時將報告呈送至審批部門DCRA。第三方監理所有報告和記錄都將被政府保存。第三方監理有義務每周向DCRA匯報工程不合規情況。監理須每周將工程不合規報告及改正意見呈送至DCRA，并同時抄送給業主或業主代理人。此外，監理還須例行向DCRA匯報工程進展。監察報告分為周報告、基本監察報告、驗收前監察報告、驗收監察報告、CO監察報告、升降機監察報告、特殊監察報告。所有報告須由監察員簽名，加蓋專業主責人員名章。DCRA對第三方監理實行認可管理制度。業主只可聘請通過DCRA審批認可的第三方監理。

要成為DCRA認可的第三方監理，須向DCRA提出申請，并符合《建設規范》的要求。第三方監理可以是機構，也可以為個人。第三方監理機構須擁有一位主責專業人士（Professional-in-Charge）。該主責專業人士必須夠資格審查該監理機構欲從事監理的所有范疇。主責專業人士負責聘請合格且經驗豐富的“監察員”（Inspector）。主責專業人士和監察員的專業資質和經驗都須滿足《建設規范》的相關要求。監察員在主責專業人士的監督下執行具體監察工作。監察員可以是該監理機構的雇員，也可以是其他分包監理機構的雇員。機構之外，個人也可以申請成為第三方監理，但該個人需要同時滿足成為主責專業人士和監察員的要求。

監理內容包括建設、機械、電力、管道、升降機、傳送系統，以及防火?！督ㄔO規范》對每項監理內容的主責專業人士和監察員專業資質和經驗的要求都不同。比如建設監理，建設監理專業主責人士須為哥倫比亞特區注冊專業工程師或建筑師，同時須具備至少三年建筑設計或建設，結構工程項目設計或建設管理經驗，且證明能夠勝任工作。建設監理監察員須為國際規范委員會認證建筑監察員（Building Inspector），商業能源監察員（Commercial Inspector），以及無障礙監察員（Accessibility Inspector）/規劃檢查員（Plans Examiner），同時須具備至少三年記錄在案的監察經驗。

專業要求之外，《建設規范》還對第三方監理的獨立性、設備、人事，以及購買保險有具體要求。在獨立性上，《建設規范》要求專業主責人員和監察員不得與被監察工程有利益沖突。專業主責人員須簽字擔保認可第三方監理及所雇用的專業主責人員和監察員與被監察項目不存在利益沖突。第三方評估中介機構不得擔任同一工程的第三方監理。設備上，認可第三方監理須具備工程檢驗所需設備。人事上，認可第三方監理須擁有專業主責人士，并雇用足夠數量的監察員。購買保險上，認可第三方監理須為專業主責人員及監察員購買至少一百萬美元的失誤險。

美國經驗對我國行政審批中介改革的啟示

美國經驗顯示，政府既對行政審批中介進行管理，又與之合作，同時充分利用市場機制對資源及價格的調配功能，其制度設計與程度的巧妙拿捏值得我國對政府與行政審批中介機構的關系制度設計借鑒。

1.中介專業資質管理權限在社會組織，項目資質管理權在政府。在專業資質上，美國只存在個人資質，且專業人士資質由有相關專業學會發放與管理。凡獲得專業資質的人士皆可提供有關管理中介服務。資質人士因此成為中介服務的責任方。中介機構若提供有些服務則須雇用符合要求的資質人士。上述哥倫比亞特區案例中的機構資質并非專業資質，而是項目管理資質。獲得專業資質的中介人士或雇用獲得專業資質的中介機構已經獲得市場準入，政府并不要求中介人士或機構必須加入第三方評估項目。但事實上，聘請政府許可的第三方機構會加快審批速度，令申請人降低成本的不成文規定使得絕大部分申請人都會自費聘請政府名單上的第三方機構。這顯然會使參與第三方評估項目的中介獲得更多商業機會。此種制度設計的結果是業主、行政審批中介都有選擇與不參與政府計劃的自由，但實際上絕大部分業主和相當數量的優質中介會參與政府計劃。

相比之下，我國為個人資質與單位資質雙重資質管理體系。個人資質與單位資質的管理權限皆為各級政府，且尚未社會化。由于資質單位對中介服務最終負責，而實際服務由資質個人或團隊提供，導致追責難以到位。加之單位資質是實際的市場準入門檻，部分資質申請難度大，市場尚未完全開放，掛靠問題叢生。因此專業資質管理制度是未來的改革方向之一。在此意義上，美國經驗或可成為我國深化改革的參考。

2.政府與行政審批中介形成合作關系。美國經驗顯示，政府與行政審批中介合作關系不僅局限于政府將事權轉移給中介，政府甚至依靠中介提供行政審批準備材料，并以此為審批依據。由于中介人士及機構具備專業素質，依據法例及現行規范對業主項目進行檢查并提供材料可節省政府大量行政成本，提高審批效率。政府由于會借助第三方機構出具的評估報告協助審批，因此會嚴格設計管理制度并對名單上的機構進行管理。美國實行此制度的前提是單一的資質人士管理制度。根據法律，資質中介人士必須在其提供的材料上簽名，并承擔相應法律責任。一旦涉及材料造假，或觸犯法律，資質中介人士不但要承擔法律責任，甚至有可能被吊銷從業資格。這種代價有效約束了資質中介人士的行為。在這種制度設計下，政府才有可能與審批中介在審批上達成合作關系。

我國在推進政府職能轉移的過程中需要把握合適的“度”。轉移不到位，市場活力不能被有效激活。過度轉移，存在政府審批權被中介架空的危險。目前我國的改革思路是主要轉移事權。美國經驗比我國目前的改革思路更加開放。美國部分地方政府實際上轉移了審批權的部分事務，在能夠保證中介服務質量的前提下，政府可以信賴中介提供的初步審查資料，這在制度設計上或可對我國有借鑒意義。

3.行政審批的最終權力在政府審批部門。美國地方政府雖然依靠中介提供初步審查資料，但并沒有被中介架空。政府相關規定明文指出行政審批權力最終在政府審批部門。政府有權在任何一個環節要求業主或中介提供資料。政府以行政審批中介提供的資料為審批依據，并不意味著政府沒有審批能力，若政府認為中介提供的資料有任何問題，有權隨時進行審查，或拒絕通過審批。我國之所以有審批中介權力過大，政府部門審批權被架空的擔憂，某種程度上是專業技術類公務員缺失造成的。政府專業審查能力過弱時，審批中介承擔技術性審查有可能導致政府審批權被削弱。這涉及公務員分類改革，屬于行政審批中介改革的連帶改革領域，需要未來研究進一步跟進。