營商環(huán)境改革的重大舉措解讀“深圳90”建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革

張衛(wèi)清

7月10日，深圳市政府舉行了建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》和《深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記實(shí)施辦法》兩個(gè)政府規(guī)章，在建設(shè)項(xiàng)目審批制度方面推出了一系列重磅改革舉措，為全國開展此項(xiàng)改革貢獻(xiàn)了深圳智慧和深圳方案。此舉是對(duì)2017年7月習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議上關(guān)于“北上廣深”等特大城市要率先加大營商環(huán)境改革力度要求的積極響應(yīng)，是“放管服”改革的具體落實(shí)。為貫徹落實(shí)中央和廣東省關(guān)于營商環(huán)境改革的要求和部署，深圳市委市政府積極行動(dòng)，市委六屆九次全會(huì)提出要狠抓營商環(huán)境優(yōu)化。今年1月17日，深圳市制定出臺(tái)了《關(guān)于加大營商環(huán)境改革力度的若干措施》。今年的深圳市政府工作報(bào)告則明確提出要推進(jìn)建設(shè)工程審批制度改革，進(jìn)一步壓縮審批時(shí)間，加快推動(dòng)項(xiàng)目落地。

建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革 一直廣受關(guān)注

建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革歷來是行政審批制度改革的“困難戶”，因?yàn)樯婕安块T多、牽涉利益大、整體關(guān)聯(lián)性和專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，行政審批制度改革遇到的各種痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)在該領(lǐng)域得到集中體現(xiàn)。同時(shí)，該領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)范多，各類法律法規(guī)規(guī)章把建設(shè)項(xiàng)目審批“管”得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)。眾多的法律法規(guī)為建設(shè)項(xiàng)目審批設(shè)下了名目繁多的約束條件，但凡稍有動(dòng)作就很容易觸碰到各種剛性約束。使得該領(lǐng)域的改革小心翼翼、格外謹(jǐn)慎，也因此建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域改革歷年來以局部優(yōu)化為主，雖然改了多輪，但總體上成效不彰。以至于在行政審批制度改革領(lǐng)域有這么一個(gè)說法：“撼山易、撼建設(shè)項(xiàng)目審批難。”

也正因如此，該領(lǐng)域的改革一直被決策者和改革者所關(guān)注，每次相關(guān)新聞一出都會(huì)受到廣泛關(guān)注。這樣的改革，一旦真正深入肌理，一定是牽一發(fā)而動(dòng)全身，成為政府管理體制改革的突破口，成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)。

“放管服”和營商環(huán)境改革 為“破冰”提供了契機(jī)

近年來，隨著國家“放管服”改革的深入推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變成了政府改革的重要方向，許多以前不敢觸及、不能觸及的領(lǐng)域逐步開放。特別是隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)，推了多年的信息共享、數(shù)字政府逐步成為現(xiàn)實(shí)，改革的技術(shù)支撐越來越強(qiáng)、改革觀念越來越深入人心。在這種氛圍下，迎來了打碎建設(shè)項(xiàng)目審批這塊“堅(jiān)冰”的契機(jī)。今年5月2日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定在全國選取包括深圳市在內(nèi)的16個(gè)地區(qū)開展建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)，要求對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度進(jìn)行全流程、全覆蓋改革，努力構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系，審批時(shí)間壓減一半以上，由目前平均200多個(gè)工作日壓減至120個(gè)工作日。

另一方面，優(yōu)化營商環(huán)境是中央部署的又一項(xiàng)重大改革，近年來，營商環(huán)境越來越引起各級(jí)政府的重視。作為世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，我國2017年施工許可平均辦理時(shí)間為247.1天，在世界銀行對(duì)全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的評(píng)價(jià)中排名第172位。據(jù)相關(guān)部門的調(diào)查，2017年，深圳市施工許可平均辦理時(shí)間為267天，在被調(diào)查的34個(gè)城市中位列第13位。從數(shù)據(jù)看出，深圳乃至全國的建設(shè)項(xiàng)目審批周期不可謂不長。固定資產(chǎn)投資（絕大部分為建設(shè)項(xiàng)目）作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推力，相關(guān)審批必須提速提效。

從數(shù)據(jù)上看，2015-2017年，深圳市固定資產(chǎn)投資規(guī)模分別邁上3000億元、4000億元和5000億元臺(tái)階。2017年達(dá)到5147.3億元，占當(dāng)年GDP的22.94%，應(yīng)當(dāng)說這一比例在全國并不算高，但也已足見固定資產(chǎn)投資在GDP中舉足輕重的地位。如果建設(shè)項(xiàng)目審批能進(jìn)一步提速，毫無疑問會(huì)對(duì)企業(yè)投資深圳帶來積極影響，對(duì)GDP增長和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到正向推動(dòng)作用。

“深圳90”改革組合拳亮點(diǎn)紛呈

在改革開放40周年之際，深圳改革近期再次集中發(fā)力，5月以來，連續(xù)推出了多項(xiàng)重磅改革，這次發(fā)布的“深圳90”再次把深圳改革推向高潮，為迎接改革開放40周年添上了濃墨重彩的一筆。

“深圳90”是今年深圳改革的重頭戲，市委市政府高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)作出專門批示，多位市領(lǐng)導(dǎo)督陣，市政府副秘書長牽頭，從市編辦、發(fā)改委、規(guī)土委等13個(gè)部門抽調(diào)精兵強(qiáng)將組成專門工作小組。足見深圳市突破建設(shè)項(xiàng)目審批制度的決心與信心。從3月23日改革正式啟動(dòng)，歷時(shí)約100天，于7月10日出臺(tái)了兩個(gè)重磅文件。

根據(jù)《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》和《深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記實(shí)施辦法》，改革后，深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)選址到施工許可，政府審批辦理時(shí)間房建類為85個(gè)工作日以內(nèi)，市政類線性工程為90個(gè)工作日以內(nèi)，這就是“深圳90”的由來。社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目從簽訂土地出讓合同到施工許可，政府審批辦理時(shí)間為33個(gè)工作日以內(nèi)，到產(chǎn)權(quán)登記，全流程政府審批辦理時(shí)間為45個(gè)工作日以內(nèi)。如果不深入了解，可能看不懂為什么同是建設(shè)項(xiàng)目，審批時(shí)間會(huì)差距這么大。這得從政府投資建設(shè)項(xiàng)目和社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目的生成機(jī)制來分析。政府投資建設(shè)項(xiàng)目基于需求立項(xiàng)，立項(xiàng)的時(shí)候并沒有過多考慮錢和地的問題，立項(xiàng)后再批錢和找地，審批時(shí)間也絕大部分花在這上面。而社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目的起點(diǎn)是簽訂土地出讓合同，不存在立項(xiàng)后找地的問題，也不存在找政府批錢的問題。所以資金和土地審批是政府投資建設(shè)項(xiàng)目和社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間差異的最大原因。

就審批時(shí)間較長的政府投資建設(shè)項(xiàng)目而言，改革前267天，改革后90天，審批時(shí)間壓縮了177天，壓縮率66.29%。與此同時(shí)，社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間也得到大幅壓縮。這個(gè)成績來之不易，得益于一系列改革組合拳。

報(bào)建審批流程徹底重塑。建設(shè)項(xiàng)目審批周期長，一個(gè)最重要的原因是流程不合理，互為前置，嵌套審批等問題導(dǎo)致辦理過程容易陷入死循環(huán)而無法推進(jìn)，另一方面，過多過死的前置審批導(dǎo)致關(guān)鍵環(huán)節(jié)的許可事項(xiàng)不易通過而導(dǎo)致整體卡殼。這次改革徹底解決了這兩個(gè)問題，除了主干關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)須按順序辦理外，其他所有事項(xiàng)不作為其他任何事項(xiàng)的前置，從根本上杜絕了嵌套審批的發(fā)生。同時(shí)，對(duì)主干關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)事項(xiàng)的前置條件進(jìn)行大幅瘦身，確保所有前置事項(xiàng)都能正常取得，因國家和省事權(quán)暫時(shí)無法取得的，審批部門先行明確下一階段的技術(shù)設(shè)計(jì)要點(diǎn)和邊界，保障后續(xù)技術(shù)方案編制順利推進(jìn)。

特別值得一提的是，深圳此次大膽改革了項(xiàng)目生成機(jī)制和項(xiàng)目供地機(jī)制，創(chuàng)設(shè)了首次前期經(jīng)費(fèi)下達(dá)和項(xiàng)目選址用地預(yù)審和出具規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)兩個(gè)事項(xiàng)，把改革前最制約政府投資建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)的找錢和找地兩項(xiàng)工作，由審批部門坐等審批改為根據(jù)條件觸發(fā)主動(dòng)下達(dá)，相關(guān)審批部門由卡脖子的變成了跑腿的，確保了項(xiàng)目能快速順利推進(jìn)。這個(gè)做法是對(duì)現(xiàn)行政府審批管理體制的重大突破，是此次改革的一大亮點(diǎn)。

審批事項(xiàng)辦理大幅瘦身。《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)目錄》和《深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)目錄》，對(duì)事項(xiàng)的名稱、辦理階段、辦理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限、辦理結(jié)果及是否收費(fèi)全部按照新要求重新予以明確和簡化。一是事項(xiàng)數(shù)量減幅明顯。目錄共收集政府投資建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)50個(gè)，比改革前81個(gè)減少了31個(gè)，其中取消21個(gè)，合并19個(gè)（合并后事項(xiàng)數(shù)由19個(gè)減少到5個(gè)），新增4個(gè)（其中2個(gè)事項(xiàng)為下放事項(xiàng)）。社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目全流程辦理事項(xiàng)63個(gè)，比改革前81個(gè)減少18個(gè)，其中取消4個(gè)，合并22個(gè)（合并后事項(xiàng)數(shù)由22個(gè)減少到6個(gè)），新增2個(gè)下放事項(xiàng)。二是申請(qǐng)材料大幅壓縮。一方面對(duì)申請(qǐng)材料嚴(yán)格梳理，與審批無關(guān)的搭車材料一律剔除，減少了一批材料。另一方面依托信息平臺(tái)實(shí)行全流程信息共享，改革后主體證明材料減少138份、辦理結(jié)果材料（批復(fù)性材料）減少41份、一般性事項(xiàng)材料減少63份。總體上申請(qǐng)材料壓縮了40%以上。再一方面是申請(qǐng)材料中的模糊表述被徹底消除，凡能通過信息共享的一律標(biāo)注為信息共享。三是事項(xiàng)辦理時(shí)限進(jìn)一步壓縮。在今年上半年全市已經(jīng)統(tǒng)一壓縮審批辦理時(shí)限的基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)的辦理時(shí)限進(jìn)一步壓縮，總體壓縮30%以上。四是事項(xiàng)申報(bào)更加簡便。依托信息平臺(tái)，在各審批階段，實(shí)行項(xiàng)目報(bào)建“一表制”，報(bào)建單位基礎(chǔ)信息表單內(nèi)容自動(dòng)填充。項(xiàng)目從產(chǎn)生到竣工驗(yàn)收，需填報(bào)基礎(chǔ)信息3843個(gè)字段要素，“一表制”后只需填寫63個(gè)字段要素，項(xiàng)目基礎(chǔ)信息錄入量減少98%。

與目錄同步印發(fā)的還有深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可辦理流程（房建類）、深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可辦理流程（市政類線性工程）、深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記辦理流程3個(gè)流程圖。直觀上看，新版流程圖更為清晰明了，即便是外行也能一眼看出個(gè)大概，這也是此次改革的一大亮點(diǎn)。

審批辦理方式創(chuàng)新作用顯著。此次改革，深圳首次在建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域引進(jìn)了牽頭辦理，每個(gè)審批階段確定一家牽頭部門，實(shí)行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)”。土地出讓及用地規(guī)劃許可階段、工程規(guī)劃許可階段、不動(dòng)產(chǎn)登記階段由規(guī)劃國土部門牽頭，施工許可和竣工驗(yàn)收階段由住房建設(shè)等主管部門牽頭。階段內(nèi)能通過征求意見實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的不再審批。牽頭辦理在建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)域已不是新事物，深圳之前也曾有討論，但最終并未采用，主要是因?yàn)榍皫啄甑摹盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”還未興起，牽頭辦理涉及的大量紙質(zhì)材料的轉(zhuǎn)移不好組織，所以對(duì)效率的提升也難以達(dá)到預(yù)期的效果。時(shí)轉(zhuǎn)勢(shì)移，現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+”如火如荼，技術(shù)手段的成熟為這一措施的引入提供了條件。所以現(xiàn)在的牽頭辦理也與以前的牽頭辦理不是同一個(gè)概念，相關(guān)征求意見全在信息平臺(tái)上完成，不存在紙質(zhì)材料的移交問題，效率大大提高。

用地手續(xù)難辦常常導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目報(bào)建卡殼，是項(xiàng)目建設(shè)單位反映的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題。為確保流程順暢推進(jìn)，此次改革建立了審批搭橋機(jī)制，一是提出了區(qū)別用地權(quán)屬文件和使用文件，用規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)給審批“搭橋”，以便后續(xù)工作開展。二是創(chuàng)設(shè)了規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)和工程規(guī)劃審查意見，并明確了要點(diǎn)和意見的內(nèi)容，建設(shè)項(xiàng)目涉及國家、省事權(quán)的審批等原因暫時(shí)無法辦理用地規(guī)劃許可證和工程規(guī)劃許可證的，規(guī)劃國土部門先出具規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)或工程規(guī)劃審查意見，滿足項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的需要，確保后續(xù)技術(shù)工作能繼續(xù)推進(jìn)。

充分發(fā)揮信息化手段的作用。深圳歷來是信息化建設(shè)的先行城市，借助信息化手段推動(dòng)政府改革對(duì)于深圳的改革者們是常規(guī)選項(xiàng)，特別是在數(shù)字政府建設(shè)如火如荼的當(dāng)下，引入信息化手段保障改革推進(jìn)更是必然選項(xiàng)。技術(shù)與業(yè)務(wù)的完美結(jié)合必將帶來事半功倍的效果。事實(shí)上，2010年深圳市第二輪政府投資項(xiàng)目審批制度改革時(shí)，將統(tǒng)一信息平臺(tái)引入建設(shè)項(xiàng)目審批即是開歷史先河，取得了良好的效果。由于之前的信息化基礎(chǔ)，這次改革的信息化支撐響應(yīng)之快、信息平臺(tái)建設(shè)速度之快也就順理成章。

此次改革進(jìn)一步強(qiáng)化了信息化平臺(tái)的功能與作用，所有審批事項(xiàng)、審批流程必須全過程在信息平臺(tái)上跑，不允許出現(xiàn)體外循環(huán)。由于強(qiáng)制信息共享的提出，喊了多年的杜絕體外循環(huán)這次將得以正式實(shí)現(xiàn)。所謂強(qiáng)制信息共享，是指報(bào)建單位的基礎(chǔ)信息和審批部門的審批結(jié)果信息全部在信息平臺(tái)上儲(chǔ)存和調(diào)取，相關(guān)信息在審批事項(xiàng)目錄內(nèi)均標(biāo)記為“系統(tǒng)共享”，審批部門不得要求報(bào)建單位提交，這就迫使審批部門必須依托信息平臺(tái)開展業(yè)務(wù)。同時(shí)，由于報(bào)建信息不用重復(fù)提交，報(bào)建單位也有積極性使用信息平臺(tái)。這是一個(gè)閉環(huán)自反饋系統(tǒng)。因?yàn)樾畔⑵脚_(tái)的支撐，前述的諸多改革舉措才能正式提出并真正落地。

此次“深圳90”改革誠意滿滿，干貨很多，包括分類精細(xì)化管理、規(guī)劃在先和區(qū)域評(píng)價(jià)、技審分離、施工圖第三方審查、窗口組織模式改革、公用事業(yè)單位業(yè)務(wù)辦理改革、承諾告知制、容缺受理制、主體責(zé)任強(qiáng)化、事中事后監(jiān)管、信用管理等內(nèi)容，都有諸多亮點(diǎn)，廣受關(guān)注。

為深圳營商環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)增長注入活力

今年是中國改革開放40周年，是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立38周年。如何在區(qū)域競爭日趨激烈的背景下繼續(xù)保持城市的競爭力與創(chuàng)造力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，是每一個(gè)城市都不得不面對(duì)的問題。如何保持城市的朝氣與銳氣，是每一位城市管理者都不得不思考的問題。

深圳因改革而產(chǎn)生，因改革而發(fā)展。它受益于改革，也推動(dòng)了改革。改革已深深地烙在這座城市的靈魂深處，成為這座城市的根與魂。如同這座城市一貫發(fā)展的脈絡(luò)，在此次的建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革中，深圳又一次跑在了前面。在全國改革萬帆競發(fā)、百舸爭流的態(tài)勢(shì)中，深圳以大手筆、大氣魄再次表明了改革的決心和信心，也正是這樣的決心和信心，奠定和穩(wěn)固了深圳作為改革開放“橋頭堡”的地位，證明了深圳作為一個(gè)年輕城市的朝氣和銳氣仍然存在。

“深圳90”的一些改革舉措，引全國之先，為全國建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革提供了樣板，為政府職能轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府的建設(shè)樹立了典范。同時(shí)，這些改革舉措為深圳營商環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)增長注入了強(qiáng)大的活力。與皮下注射式的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)不同，政府職能轉(zhuǎn)型，合理劃分政府與市場的邊界，不斷完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)發(fā)展的基本功，環(huán)境的營造、關(guān)系的理順，將為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展注入強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力。這樣的改革既收眼前之利，更是長久之功，意義重大、影響深遠(yuǎn)。