加快推進行政審批制度改革的二次設計

顧平安

以“量化改革、協商改革和交辦改革”為特征的改革初始設計導致了行政審批改革的路徑依賴和邊際效益遞減。加快簡政放權，全面正確履行政府職能，需要推進行政審批改革的二次設計。“二次設計”意指以建立與有中國特色社會主義市場經濟相適應的行政審批制度為目標，設立權威部門主導改革，在全面清理行政審批事項的基礎上，以行政審批權責清單制度為抓手，以行政審批標準化為依托，建立審批和服務事項代碼庫，加快推進網上行政審批服務，以法治思維規范行政審批的中介服務，最終給政府的行政審批權力“打造一個制度的籠子”。不斷完善行政審批制度建設，提高改革的質量和可持續性，充分激發企業和市場活力，全面推動有限政府、廉潔政府和服務型政府建設。

設立權威部門主導改革

由于行政審批改革具有長期性、復雜性、重要性。部門牽頭改革的模式會延緩改革進程、降低改革效能。為此，各級行政審批改革辦公室(審改辦)要作為中央、省、市、縣級政府授權成立的特設機構，集中相關的權力和各方人力資源，主導、統籌、研究、推進、監督行政審批改革工作。改什么?怎么改?審改辦說了算!各級審改辦要緊緊圍繞建立與有中國特色社會主義市場經濟相適應的行政審批制度的目標，重點在于厘清政府和市場、社會邊界，給市場主體“松綁”，激發企業和社會活力，強制推進政府職能轉變，加快形成“大眾創業、萬眾創新”良好的法律、制度環境。在全面清理各項行政審批權力的基礎上，將“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調節的、行業組織或者中介機構能夠自律管理的、行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”審批事項，堅決取消，將該由市場做的下放給市場, 社會能辦好的交給社會。

各級審改辦要用群眾路線指導行政審批改革，堅持開門改審批，按照“為民、便民、親民”的宗旨，充分聽取行政相對人的意見，而不是閉門造車，或由行政部門自己說了算；堅持專職改審批，建設一支專職隊伍，研究、精通審批事項，避免外行領導內行改革；堅持持續改審批，根據政府行政審批中存在的主要問題，攻堅克難，有計劃有步驟地科學推進;堅持規范改審批，依法合規地推進審批制度改革。

全面清理行政審批事項

所謂全面清理行政審批事項，就是要根據各級政府行使審批權的事實特性進行清理，不能對行政許可事項之外的、事實上大量存在的、制約經濟和社會發展的審批事項視而不見。具體來說，就是要將現階段各級政府部門行使的許可審批、非許可審批和具有審批特性的公共服務事項納入清理范圍，統一清理標準，摸清家底，避免更名改姓規避審改，或者名改實不改。

首先，進一步明確行政審批和行政許可的聯系和區別。

需要明確的是，行政審批是管理范疇的概念，行政許可是法律范疇的概念，兩者既有聯系又有區別。行政審批具有三個核心特征：一是行政審批行為的發生是以公民、法人或者其他組織提出申請為前提；二是公民、法人或者其他組織從事特定活動必須經過行政機關同意；三是如果事先未經過行政機關同意就從事了特定活動，將會受到行政機關的處罰制裁。同時具備這三個核心特征的事項就是行政審批行為事項。因此，在清理行政審批事項時，不能只關注具有法律、行政法規和地方性法規依據的行政許可事項的審查，也不能只注意其名稱和形式，而應當把握其“必須經過行政審批機關同意”這一實質，才能保證不重項、不漏項。

其次，確立“最小顆粒度”標準，避免數字游戲。

所謂“最小顆粒度”標準就是，以法律為依據，將各部門的審批權責事項細化到最小子項。最小子項是一個業務事項辦理的次單元，多數情況下，一個最小子項對應唯一的申請人、唯一的業務辦理流程和唯一的申請材料。按照“最小顆粒度”標準全面清理行政審批事項，才能真正摸清家底，避免審批改革的數字游戲。同時，也為精簡、優化流程，清除重復、交叉審批提供條件，為明確責任、細化責任提供保證，有利于實現審批改革的精細化管理。

再次，進一步確立全面清理的重點和難點。

許可審批的清理重點在于，法律、法規授權設立的行政許可審批事項，政府及部門是否以規章、文件等形式設定或變相增加行政審批項目，是否越權附加審批條件。非許可審批清理的重點是以非行政許可審批名義、通過政府規范性文件設立的涉及公民、法人和其他組織的審批事項，必須重新審查規范，或直接取消，或者依法履行新設行政許可的程序。

全面清理行政審批事項的難點是具有審批特性的公共服務事項。現階段，各級政府部門面向公民、法人和其他組織提供的公共服務，以“登記、年檢、年審、監制、備案、認定、審定以及準銷證、準運證”等各種名義存在，名目眾多、標準不一、程序繁瑣、甚至互為前置，嚴重制約了經濟和社會發展。如果不同步清理公共服務事項，那些被精簡、取消的行政許可、非行政許可事項，可能會更名改姓，以公共服務的名義繼續存在。

公共服務事項清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和第三方服務”的原則，現階段清理重點是教育、文化、醫療衛生等公共服務領域的審批、備案事項，市場監管、社會治理、民生保障方面的審批、備案事項，資料性審查、項目評估、統計分析及從業資格、資質審查和職稱評審等審批、備案事項。原則上以一般業務管理事項為名實施的審批，一律取消。

建立行政審批權責清單制度

權力清單是指對政府及政府部門行使的職能、權限，以清單方式進行列舉。所謂“行政審批權責清單”制度，就是在“徹底清權、規范確權、公正量權、清晰曬權、明白用權”的基礎上，依據“有權必有責”、“權責相一致”、“權責受監督”三項基本原則，將政府行政審批和服務中的每項行政審批權力按照“事前、事中、事后”三個階段，細化違法違規應承擔的法律責任和行政責任，并明確相應的處罰措施，最終實現“權力、流程、責任”三個要素的緊密結合，并以清單的形式向社會公布，接受社會監督。行政機關和有審批權的相關組織不得在清單之外實施行政審批，實行“法無授權不可為、法定責任必須為”。

建立行政審批權責清單制度是政府部門推進的以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容的一項權力自我革命。所謂“清權”，是指全面清理政府及部門的行政許可事項和具有審批特性的公共服務事項;所謂“確權”就是依據“職權法定”的原則，編制權力目錄和運行流程圖；所謂“確責”，就是依據“有權必有責、權責相一致、權責受監督”的原則，在確立部門審批職權的同時要明確承擔責任的主體，以及責任的內容和追責情形。所謂“配權”，就是依據“合法性、合理性、和便捷性”原則，對現有事項辦理進行調整、優化辦事流程；所謂“曬權”，是指政府及部門要通過各種途徑公開權責清單和辦事流程;所謂“制權”，是指建立健全行政審批事項的事中事后監管制度。

編制行政審批權責清單要過“三關”：一是“法律關”，即堅持依法規范確責，所有權力事項和對應的責任事項、追責情形來源必須合法。二是“部門關”，即與部門零距離溝通，無縫對接，在確定權力清單的基礎上，堅持與部門共同研究責任問題，共同編制責任清單，讓部門在擁有權力的同時，認同所承擔的責任，強化責任意識。三是“社會關”，即多方位、多角度聽取意見，思考問題，力求每項責任都有充分的依據，可追責、可操作。從而形成政府審批權力、責任事項、追責情形“三位一體”的權責體系。

建立行政審批權力清單制度，其實質是給行政審批權打造一個透明的制度籠子，其目的在于厘清政府和市場、社會的邊界，為行政機關依法審批提供基本依據，方便公民和企業辦理相關行政審批事項，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政。

建立審批和服務事項代碼庫

審批和服務事項編碼是行政審批權責清單的一項重要內容，也是建設審批和服務事項數據庫的核心要素。通過審批和服務事項編碼，可以有效實現行政服務大廳、網上政務大廳、行政權力運行平臺、行政監察平臺和政府法制監督平臺一體化運行，并對審批服務事項的內容進行準確定位和可追溯管理。無編碼的事項一律不得進入審批和服務事項數據庫，也不得進入各部門辦理審批服務的業務系統進行辦理。未編碼錄入的審批和服務事項，各審批部門不得要求申請人申報，也不得進行辦理。

在建立行政審批權責清單制度的基礎上，國務院審改辦要按照地域、審管部門、來源等因素，依據可管理性原則，設計統一的行政審批事項和公共服務事項代碼編制規則。

各地根據統一設計的編碼規則，對每一個行政審批事項和公共服務事項進行賦碼，從而形成國家統一管理的行政審批事項代碼庫和地方公共服務事項代碼庫。有了國家統一的行政審批事項代碼庫和地方公共服務事項代碼庫，各級政府就可以依據統一代碼，對行政審批事項和公共服務事項進行精細化、可追溯性管理，利用信息技術，扎牢“制度的籠子”，相關部門可以通過信息化平臺對行政審批事項實施有效地統計分析、監督檢查，最大限度地防止政府審批權力越位、缺位與錯位。

加快行政審批服務標準化建設

推進行政審批標準化是行政審批行為重復性特性的內在要求，也是實現審批環節無縫銜接的基本前提。行政審批標準化的核心是規范行政審批的自由裁量權，即對審批條件里有模糊空間的要素進行細化、明確化，以此杜絕審批腐敗和權錢交易。具體來說，其目標如下：

首先，規范行政審批行為。通過標準化限制審批過程中的自由裁量權，消除行政審批過程中審批行為的隨意性、差異性，提高行政審批服務的規范性和穩定性。為此，需要對內制定行政審批業務手冊，建立標準化審批流程，規范審批事項的條件、流程、時限，限制審批自由裁量權，引導辦事人員按照公開的標準辦事，實現陽光審批。對外則通過發布《辦事指南》，作為行政相對人申請行政審批的具體依據，將辦事具體條件、要求，一次性明確告知企業和公民，明確審批事項、審批要件、審批流程和環節，增加社會公眾的知情權，實現誰來申請、誰來審批，結果都一樣，

其次，控制行政審批服務的質量。標準化是一個“制定—執行—評價—完善—再執行”的螺旋上升過程。一方面，行政審批服務標準化通過對法定審批流程進行精簡、合并、壓縮審批中間環節，實現單個行政審批事項服務質量的優化；另一方面，通過行政審批服務標準化，整合相關部門的審批權，實現以項目為核心的并聯審批無縫銜接。從這個意義上來說，標準化既是規范審批人員行為的工具，更是保證行政審批服務質量“便捷、透明、順暢、高效”的穩定器。

然而，在推進行政審批標準化的過程中，如果簡單地將標準化等同于現有法律規范和部門既有的規范，有可能使標準化變成部門不合理利益鎖定的工具，走向標準化的反面。行政審批標準化是對傳統審批行為的根本性改造，是對原有行政方式、行為習慣的極大挑戰，推進過程中要充分考慮到可能遇到的阻力，采取分步推進的策略，制訂合理的實施意見，最大限度降低行政審批標準化過程的阻力。

以法治思維規范行政審批的中介服務

與行政審批相關聯的中介服務成為簡政放權的“中梗阻”，“攔截”審改紅利，已經廣為社會詬病。這些中介機構壟斷服務、環節多、耗時長、費用高、手續繁瑣，主要在于中介機構服務市場壟斷，一些政府部門將與行政審批相關的技術服務委托給下屬事業單位或指定少數中介機構承擔，延伸部門權力、進行利益輸送、彼此形成了利益共同體。因此，行政審批制度改革要以市場化為導向，打破中介服務壟斷，切斷中介服務利益關聯，用法治思維規范行政審批的中介服務，盡快建立與審批相關的中介服務標準，加強責任監管。

第一，打破壟斷，開放市場。中介服務之所以能“截留”審改紅利，根本的原因在于對服務市場的壟斷。為此，要取消政府部門現有的限額管理規定，放開中介服務市場，各級各地政府不得再通過限額管理，控制中介服務機構數量。各部門設定的區域性、行業性或部門間中介服務機構執業限制一律取消。要切斷中介服務的利益關聯，規定期限要求政府職能部門與自己關聯的中介機構徹底脫鉤，使它們真正成為獨立經營的市場主體。行業協會商會類等各類中介服務機構一律與審批部門脫鉤，平等參與中介服務市場競爭。

第二，全面清理，重在規范。與行政審批相關的技術性審查、評估、鑒定、咨詢報告等服務是行政審批重要的前置環節。要摸清此類中介組織的底數，依法依規全面清理，從源頭上規范與行政審批相關的中介服務事項的設置。除法律、行政法規、國務院決定和部門規章按照行政許可法有關行政許可條件要求規定的中介服務事項外，審批部門以其他名義要求申請人委托中介服務機構開展服務，或者要求申請人提供相關中介服務材料的，一律取消。審批部門能夠通過加強事中事后監管解決的事項，一律不得設定中介服務。明確與審批相關的中介機構的準入條件、資質資格，完善和公開行業服務標準，建立中介服務黑名單制度，建立中介服務的市場懲戒和淘汰機制，通過法制手段規范中介服務的市場行為。

第三，閘口收費，政府購買。依法依規需要保留的中介服務，應當由審批部門閘口收費，統一納入行政審批程序，按照公共服務購買的要求，通過市場化的競爭方式，公開、平等向相關社會中介組織購買技術性服務，不得增加或變相增加申請人的義務。審批部門不得以任何形式指定中介服務機構，對各類中介服務機構提供的服務應同等對待。社會主體可以根據相關中介組織資質資格許可規定，成立相關中介服務機構，平等參加政府中介服務的購買。政府通過鼓勵競爭，降低服務價格，提高服務質量。

建立與有中國特色社會主義市場經濟相適應的行政審批制度，是“自下而上”制度需求與“自上而下”的制度供給交互推動的過程，經過十多年的努力，改革成效的外溢性和改革主體的受益性，決定了行政審批制度的增量改革與邊際創新將成為發展的新常態。黨的十八屆三中全會從發揮市場配置資源決定性作用和更好發揮政府作用的高度，對深化行政審批制度改革、加快轉變政府職能提出了新的更高要求。未來行政審批改革不僅需要地方政府“摸著石頭過河”，根據自身的發展需求去創新，更需要中央政府做好頂層設計，適時出臺相關法律、法規和文件來推動這一進程朝著既定的改革目標發展。