美國都市農業發展的政策舉措解析
——以明尼阿波利斯城市為例

常 潔，何 鵬,2，李 曉

（1四川省農業科學院農業信息與農村經濟研究所，成都610066；2四川省農業科學院大數據中心，成都610066）

0 引言

改革開放以來，中國用了不到30年的時間，走完了西方城市化200年的路程，并形成了以經濟指標增長為第一要務，以工業化大推進為增長引擎，以出口導向為經濟增長主要方式，以城市土地快速擴張為表征的增長主義發展模式[1]。然而，快速城市化的負面效應也正逐漸顯現，城市貧困群體數量仍在增加、城市收入差異還在擴大、城市住房與就業困難未有良方、城市嚴重污染特別是大氣污染正在加劇并影響到城市居民健康[2]，農地逐漸被大規模的城市工業、居住、商業等用地所蠶食，新鮮的食品供應里程越來越長。

聯合國糧農組織認為，都市農業(UA:urban agriculture)作為都市與城郊農業(UPA:urban&periurban agriculture)的重要組成部分，正是基于城市食品安全保障、城市貧困、城市化土地使用變遷等問題而產生的，它是一種包括從生產（或養殖）、加工、運輸、消費到為城市提供農產品和服務的完整的經濟過程[3]。國外對都市農業非常關注且認為都市農業是城市健康發展的重要組成，而中國則不同。以土地使用為導向的城市規劃和管理部門，多側重于從城市的建設發展中排除農業而重點關注更有價值的產業和用地，農業與城市的居住、工作、交通和休憩功能相比，也往往并不在城市的規劃和發展計劃之列[4]。而農業管理部門，則主要以經濟增長為導向，重點關注農地資源豐富、農業比較經濟效益較高的城郊農業。正如俞菊生[5]，方志權[6]、何美麗[7]等所指出，基于土地及城市管理等制度和法律上的不同，與歐美等國家的“都市農業”語境相比，中國的都市農業研究更多的是“都市型農業”和“都市型現代農業”的發展語境，主要是對城郊農業的升級和改造。都市農業問題研究的基本方法仍舊停留在農業區位論或一般農業的角度來探討郊區農業農村生產結構的優化和資源要素的優化配置[8-9]，鮮少去深入探討都市農業與都市區尤其是城市人口、社區和土地的聯系。

隨著城鎮化進程的加快，作為城市生態系統特別是城市食物系統的重要支撐，都市農業在城市居民的健康、社區鄰里關系的重構、城市本土文化的傳承以及城市發展目標的實現中的作用尚未得到足夠的重視[10-12]。美國是較早關注都市農業的國家之一，至今已經有140多年的歷史，都市農業也成為了美國發展最快的農業類型之一。其引導都市農業發展的公共政策和系列舉措，對當前處于城市化高速發展中的中國具有良好的借鑒意義。

1 美國都市農業的緣起和發展

美國都市農業的發展最早可追溯到19世紀70年代美國的社區農園運動，以美國社區園藝聯合會(ACGA)的創建為標志。一些志愿者將社區農園作為對抗通貨膨脹、社會動蕩、提供食品保障的有效手段，并以此來處理閑置地產、滿足環境倫理和開放空間的需求。這和當時美國郊區化背景下所帶來的內城空心化，國家和市政府鼓勵市民租用廢棄建筑、閑置空地，推動城市更新、社區復興的政策相吻合[13]。20世紀70年代末，美國農業部正式實行“城市農園計劃”，這個計劃一直持續到90年代初。90年代后期，社區農園已經有700多個不同園藝組織的參與，甚至有些城市將社區農園正式納入了城市社區建設中的基本公共服務設施進行統一規劃。

到1920年，美國的城鎮化率已邁入50%大關，基本完成了從鄉村社會到城市社會的轉型。然而隨著美國城市化進程的加快，城市化問題日益嚴峻，20世紀末和21世紀初，城市的資源和環境已經成為了城市發展首要關注的問題，一些城市將居民的生活質量和營養健康納入了城市可持續發展的重要指標。這一時期，耐儲運和工業化的食品供應和食物里程問題成為了城市居民和NGO等組織關注的熱點領域，社區農園大力發展的同時，鼓勵生產“當地”食物，通過縮短食物里程來提高城市食品供應鏈的彈性，成為了城市可替代食品系統建設的重要思潮，并由此引發了美國的“本地食物運動”。這一運動成為了美國都市農業發展的重要推動力，都市農業開始逐步進入政府的城市公共政策行列。1996年，美國農業部正式啟動了“社區食物補貼計劃(CFP)”，計劃支持的重點之一就是為全國許多低收入社區的都市農業發展項目提供資金支持，這個計劃一直持續至今。而對于城市規劃和管理系統而言，基于都市農業對于城市的食品安全、本土特色重塑、社區關系、食物公平等方面的積極作用，以及城市居民對本地食物興趣和需求的增長，2005年美國規劃協會發起了一項美國食物系統規劃(food planning)的倡導，立足本土化、彈性化食物系統的構建，將都市農業納入到城市可持續發展的重要角色中來[14-16]。由此，都市農業成為了美國聯邦、州和地方政府的重要議題。

2 明尼阿波利斯市都市農業政策

2.1 都市農業計劃的緣起

2008年12月，明尼阿波利斯市長提出了“homegrown Minneapolis”(HGM)的倡議，并與市議會一起形成了本土化食物系統發展報告，對改善本地食物系統提出了具體的建議。2009年，市議會建立了專項工作組，制定了與本地食物系統建設計劃相關的八大行動，其中之一就是與城市管理部門聯合開展“都市農業全市發展規劃”工作，具體由社區規劃和經濟發展部(CPED)下屬的規劃部負責推進。2011年4月，都市農業政策計劃(UAPP:urban agriculture policy plan)正式出臺[17]，該項政策計劃重點是通過對土地政策和法規條例的創新探索，讓都市農業與城市共生發展，將培植社區的活力、縮短食物里程和構建本土化食物系統納入彈性城市建設目標，組織企業、社區、非營利組織和居民者廣泛參與，共同建設明尼阿波利斯健康、可持續的本地食物系統。

2.2 都市農業發展的主要政策舉措

計劃認為土地利用決策對本地食物系統的影響是非常大的，有效的土地利用、開放機會的土地供應計劃和重構以食品為核心的伙伴關系能大力改善本地食物系統。因此，需要廣泛調查本地的食物供應鏈體系，立足城市發展與建設的目標，來制定適用性的土地、管控、投融資等政策，以重構城市食品的生產、供應、分銷體系，進而達到優化本地食物系統的目的。明尼阿波利斯都市農業政策計劃實施至今，其本地食物系統的建設也取得了明顯的成效，總體而言，其政策舉措主要有以下5個方面。

2.2.1 以土地利用為抓手，將都市農業納入城市分區使用范圍 土地是農業發展的重要支撐，在城區中尋找適用于農業發展的土地是一個很大的障礙。為了解決都市農業發展的土地問題，明尼阿波利斯社區規劃和發展部門的首要工作，是對全市的社區空地、市政工程空地和其他空地等未利用土地進行清查。其次，針對于城市建設用地和都市農業用地之間的潛在沖突，明尼阿波利斯則對全市的人口變化和土地需求進行了評估，重點預測住宅和就業的增長，確定了未來20年城市建設的土地供應和需求量，在確保城市建設用地需求的同時，探索支持都市農業的土地供應和發展的機會。通過綜合預測和分析，明尼阿波利斯社區規劃和發展部門認為，未來20年全市有足夠的土地可以用來支撐都市農業的發展。第三，明尼阿波利斯政府將都市農業的發展納入了城市用地分區的綜合管控范圍。2012年3月，明尼阿波利斯出臺了《都市農業分區使用代碼修正法案》，正式將都市農業納入分區管理規章制度，將都市農業與其他土地利用功能相結合。重點考慮本地食物生產環節中需要大量土地的社區農園、城市農場、商業花園3種經營業態，根據分區將之劃分為“允許使用”，“有條件使用”或“禁止使用”等來進行綜合管控（見表1）。

2.2.2 將都市農業作為城市環境和社會福祉的綠色基礎設施 從價值觀層面而言，美國認為都市農業與食品安全、社區活化、鄰里關系、環境教育、綠色建筑甚至是食物主權具有根本的關系，因此將都市農業上升為城市公共管理政策，根本目的是期望通過都市農業來解決城市發展中的某些社會、環境問題[18]。明尼阿波利斯早在2009年就將本地食物系統的建設納入了城市生活可持續發展和營養指標體系之中，即保障多數居民居住在有健康食物選擇的1/4英里之內。

基于都市農業的發展是一項社會福祉這一認知，如何保證城市中的各種社區和群體平等的獲取土地和健康的食物來源，是推動都市農業發展中需要考慮的核心問題。為此，政府首先與一些非營利性的土地信托機構廣泛展開合作，打破社區空置土地私有的現狀，鼓勵私有土地進入市場交易平臺，以確保都市農業土地能夠長期供應、租賃和低成本銷售，并最終保障市民平等獲取發展都市農業的土地資源。同時，考慮到貧窮的人更少有選擇食品運輸方式的機會這一現狀，明尼阿波利斯立足食物公平獲取的角度，評估出擁有高肥胖率、低汽車擁有率、貧困人口較高的集中區和欠發達地區，將這些地區列為“食品荒漠”或匱乏地區[19]，重點改善這些區域機動化和非機動化的運輸路網等設施，并優先考慮農貿市場、流動食品商店等公共服務設施的配套，以此讓貧窮地區的人們平等的獲得健康食品。

表1 明尼阿波利斯都市農業發展空間分區使用措施

在城市食品供應的季節性問題方面，明尼阿波利斯于2014年先后推出了社區廚房、流動食品商店、街角商店等來鼓勵城市本地食品的健康供應，鼓勵都市農業生產者在生產中可以季節性的使用溫室大棚等生產設施以解決農產品和食品供應的季節性和區域均衡性問題。

2.2.3 出臺多元的都市農業貸款融資和補貼政策 美國對都市農業的專項補貼和貸款融資政策非常多元，幾乎涵蓋了城市食品供應鏈的各個環節。以美國農業部為例，其補貼的項目既有對都市農業經營業態方面（如社區農園、城市農場、農貿市場）的補貼，同時也涵蓋了社區食物、本地和區域食物系統等食品供應鏈的綜合性補貼和有機農業、農業設施和食品營銷方面的專項補貼等[20]。

除了聯邦政府和美國農業部等的專項補貼外，明尼阿波利斯在實現本地食物系統的建設目標方面也投入了大量資金并成立了專門機構。2011年，社區規劃和經濟發展部門(CPED)會同大都會社區開發者聯合會(MCCD)共同設立了“本土化商業中心”，為明尼阿波利斯愿意從事都市農業的小微經營主體、小型經營計劃和本地食品企業提供融資和技術援助，以提高參與本地食品生產的積極性，鼓勵本地食物經濟的內循環發展。該項貸款涉及了食品的生產、分銷、營銷和加工等多個領域。同時大都會社區開發者聯盟(MCCD)等一些NGO組織也推出了“健康和營養安全改善商業計劃”等扶持計劃，幫助明尼阿波利斯企業改進都市農業生產、經營和管理設施等條件。

2.2.4 多方合作積極推進都市農業的技術創新與應用在都市農技推廣方面，明尼阿波利斯依托“本土化商業中心”、明尼蘇達大學、圣托馬斯大學、社區鄰里組織等機構并與之展開廣泛合作，重點推廣低成本、無害化、生態、有機的耕作技術、堆肥等有機廢物處理和節水灌溉等技術。在城市農藝推廣方面，則與學校、公園和娛樂委員會等機構展開合作，就農作物種植景觀美學、農業種植與城市建筑、設施空間的融合等議題展開實驗，應用與推廣。

2.2.5 以本地食物系統的構建來推動多部門共同參與和公眾參與 從社會治理的視角出發，都市農業對社會文化層面的另一種促進是公民參與能力的建設，有效的公民參與能夠促進一個良性的多層次政府治理模式的形成[21]。遵循利益相關者團隊是加強政府、企業和居民之間合作的重要橋梁和手段這一基本理念，2011年，明尼阿波利斯HGM食品委員會成立。該組織是執行本地食物系統建設的主要利益相關者團體，是一個合作協調各方利益相關者行動的主要平臺，重在培養城市與社區之間的合作，確定食物系統改善方案以及為當地食品問題向市政府提供持續的指導。食品委員會主要由17個社區代表成員、6位市政府代表辦公室（代表市長）、市議會、衛生部、社區規劃和經濟發展部、可持續發展辦公室、環境服務部和公共工程部門的成員以及公立學校何公園與娛樂委員會的工作人員共同組成。

表2 明尼阿波利斯重點鼓勵的都市農業業態

同時，為了實現多部門通力協作，明尼阿波利斯以本地食物系統生產-供應鏈條為導向，整合各部門的資源，明確其在本地食物系統構建中的職能，落實主體責任，強化政府對都市農業的監督管理。

表3 明尼阿波利斯各部門在本地食物系統構建中的職能分工

3 當前美國都市農業發展的主要爭議

雖然全美發展都市農業重構本地食物系統的浪潮高漲，但都市農業的發展在美國依然存有一些爭議。首先，都市農業發展的經濟性問題。隨著都市農業的擴大化經營，食品供應成本和對城市食品系統的貢獻問題開始提上日程。都市農業是一種非規模性的經濟形態，是一種“超經濟的事業”，而城市尤其是大中型城市的食品供應系統多是在一個由國家或全球分銷網絡的支配之下，都市農業在城市食品系統的替代性和彈性方面的作用有多大，目前尚未有一個系統的認知。與此同時，學界對食物里程這一可持續性指標開始進行反思，部分學者認為從能源的消耗來看，食物里程是一個不科學、不嚴謹的指標，購買和消費“食物里程”短的產品不一定能夠降低對環境的負面影響[22]；其次，都市農業的安全性問題。許多城市的土壤受到工業污染物的污染，會明顯的降低都市農業的生產力和安全性，因此要發展都市農業就必須要開展城市土地環境和食品安全性的監測工作[23]，對經營主體進行健康和環境風險管理的教育，由此一來也必然會增加城市生態管理的成本；第三，是都市農業發展的可持續性問題。與規模化經濟相比，都市農業缺乏適當規模的經濟、組織和物質結構的支持[24]，城市種植者也面臨著一些挑戰，如從事農業經營的基礎設施投入較高，城市土地較為昂貴難以獲得，土地使用權不可預測、技術的缺乏及兼業者生計選擇的多元性，一定程度上也會帶來都市農業發展的不可持續性。

4 結論與討論

總體而言，都市農業得以在美國大力發展，主要是對城市化發展中所出現的社會、經濟、生態等問題的一種策略應對。在理念認知層面，美國都市農業的發展與城市食物公平、健康食物系統和城市健康社區發展具有緊密的聯系，都市農業不僅僅是農地和農業的生產，而是涵蓋了食品生產供應鏈中的各個環節；在發展引導層面，美國從城市發展的需求和空間去探討都市農業多樣化、多業態發展的可能性，并以土地、金融、補貼、分區管控、公共設施配套、技術推廣、市場營銷等系統化的政策舉措來推動都市農業的健康發展；在城市管理層面，都市農業已經成為了美國推進城市可持續發展的一種社會治理工具，通過廣泛的公共參與機制和以本地食品系統為導向的城市綜合管理模式的探索，來推動城市的多主體、多層次和協同化治理。

在中國，對都市農業的認知基本達成共識的一點是，都市農業的發展與城市發展具有緊密的聯系，對城市的貢獻也是涵蓋了經濟、社會、生態、文化等多個方面的。但受制于中國城市建設部門和農業管理部門割裂式的管理體制所限，都市農業的研究多是關注都市農業本身的現代化、可持續發展水平，而都市農業的發展與城市系統的發展之間的關系，與城市綜合治理的協同性等方面的研究尚處于起步階段。未來，中國都市農業的基礎理論研究，尚需要進一步加強都市農業與城市食品系統之間的關聯性、與低碳、彈性、可持續城市發展目標下的協同性、對城市貧困、食品荒漠與社會平等、健康社區的貢獻等方面的研究，只有將都市農業的發展納入城市建設發展的目標當中，才能為未來中國農業現代化和城鎮化的協同發展提供中國的理論依據、模式經驗和路徑指導。