論耕地休耕生態補償的原則

摘 要：耕地休養，是指有計劃地在一定周期內，停止耕地的耕作利用，對耕地進行休耕和保養。而耕地休養生態補償是指通過對實施耕地休養的農戶進行補償，使農戶在耕地休養的狀態下仍有收益。本文立足生態補償原則的現實作用與意義，提出了受益者分擔、公平補償、補償法定、程序正當、公眾參與五大原則來構建我國休耕生態補償制度的基本原則。

關鍵詞：耕地休耕生態補償；原則

一、確立耕地休養生態補償制度基本原則的作用與意義

（一）指導生態補償立法，推動生態補償法治化

原則作為法律三要素之一，是諸多法律規則的基礎性原理和準則，具有綜合性與穩定性。而基本原則是貫穿于整個法律活動的指導思想和法律準則，在功能與價值上比其他原則更強，調整范圍更廣。①我國己經開展了休耕生態補償的實踐工作，通過法律手段調整生態補償工作中存在的各種法律關系與沖突。但生態補償法律制度的基本原則尚未確立，學者們也很少對這個問題進行專門性的研究。從理論上探討休耕生態補償法律制度的基本原則，對促進休耕生態補償法律制度規范化和系統化具有重要意義。

（二）促進法規與政策的銜接

新《環境保護法》第31條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。”該條的確立，為我國耕地生態補償提供了法律依據。但《環境保護法》只是就生態補償作出了原則性的法規定，針對森林、草原、耕地、濕地等不同領域的實施沒有具體的規定。我們理應重視起耕地休耕的生態價值，將政策與《環境保護法》相銜接，著眼設立生態補償制度的基本原則，貫穿生態補償制度的每一個環節，成為生態補償活動必須遵循和貫徹的準則。

（三）保護農民的耕地權益，實現利益平衡

耕地休養限制了農民對耕地的完全支配權和收益權，農民為保護生態環境而做出了犧牲，有必要對其進行利益補償，而從生態系統中獲得利益的受益者也因其受益支付相應的費用，由此在生態環境的保護者、獲益者之間形成公平分配的良性機制。基本原則作為休耕補償制度的核心，其通過對受償主體和補償主體的行為進行調整，在保護休耕者利益的同時，促進受償主體和補償主體的利益平衡。

二、休耕生態補償法律關系分析

構建休耕生態補償法律制度的基本原則，首先要先弄清楚在參與休耕生態補償法律活動的構成要素，明確休耕生態補償法律關系的主體、客體與調整對象。

耕地休養生態補償法律關系主體，即生態補償法律活動中權利的享有者和義務的承擔者，包括補償主體、受償主體和實施主體。首先明確由誰補償誰，這是促進生態補償機制良好運行的出發點和歸宿點。生態補償費用的義務承擔者則是耕地獲得生態效益后的利益獲得者，主要有國家、企業及一些非政府組織。

耕地休養生態補償的受償主體，也即生態補償費用的歸屬主體，是在耕地休養活動中的利益犧牲者。 主要是農村集體耕地承包經營的農戶。

三、休耕生態補償的基本原則構建

借鑒國內外學者對生態補償基本原則的研究分析，本文認為休耕生態補償的基本原則可從以下五個原則進行設置：

（一）受益者分擔

耕地環境的保護是建立在犧牲一定農業主體當前利益的基礎上，從而實現更加長遠的生態和社會效益，因此應當對利益的犧牲者給予相應的補償，激勵公眾積極參與到耕地保護的活動中來，使其成為耕地生態效益的保護者。同時，對因造成耕地資源破壞和環境污染而獲益的受益者，可要求其分擔一定的費用。限制其有限度地享用“生態福利”，保證耕地資源的可持續利用，是建立耕地生態補償法律機制的重要部分。

（二）公平補償原則

生態權利平等是利益公平分配的前提，是生態公平的核心內容。因此，生態權利平等也應當成為生態補償法律制度的一項重要原則。在實施休耕生態補償的過程中，要平等對待每一位符合補償條件的受償人，不偏私，不歧視，同等情況一律同等處理，不同情況則視情況作出特殊處理并說明，不在無依據的情況下實施差別待遇。

（三）補償法定原則

休耕生態補償制度是由國家出臺的、為彌補農戶因休耕輪作遭受損失而制定的一項政策。其執行的主體落實到了地方各級政府土地管理部門。因此，政府在依法實施休耕生態補償之行政行為時，應當參照合法行政原則。首先，生態補償的標準由國務院制定的行政法規予以規定，地方性法規無權在補償限額、方式上制定低于或者高于國家制定的標準。其次，根據合法行政原則，行政機關必須基于法律的規定，對符合補償條件的農戶進行補償，已按要求進行休耕卻未受到補償的農戶可依法對政府提起行政訴訟。

（四）程序正當原則

對休耕農戶進行補償的審批，必須嚴格按照法定程序進行。對每一筆補償事項要做好登記備案，制作補償決定書并送達當事人；行政公開。除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私外，在實施休耕生態補償過程中，要做到信息及時公開，切實保障公民的知情權。將補償費用、標準、補償項目等內容及時公布在政府網站上。此外，對于在審批補償的過程中有利害關系者，應當實行政務回避，由執法人員本人或者行政相對人提出回避申請，以確保補償工作的公平公正。

（五）公眾參與原則

公眾參與，是環境保護法的一項基本原則，是指在環境保護領域，公民依據法律法規的授權，平等地參與與環境決策、環境立法、環境執法、環境司法相關的一切活動。因此，為響應《環保法》公眾參與的基本原則，在實施休耕生態補償這項具體制度時應堅持科學民主決策。休耕生態補償作為與農民利益息息相關的重要決定，在國家制定補償標準以及政府在作出補償決定時，都應當認真聽取公眾的意見和建議，以確保補償制度的科學性和合理性。同時實現公眾監督。在實施休耕生態補償過程中，將公眾監督作為重要的監督方式，有利于推動休耕生態補償的有序進行。

注釋：

①2013年4月，國務院已將生態補償的領域從原來的濕地、礦產資源開發擴大到流域和水資源、飲用水水源保護、農業、草原、森林、自然保護區、重點生態功能區、區域、海洋領域。環保部還建議將土壤和大氣也納入生態補償領域的范圍之中。

參考文獻：

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[4]吳萍.我國耕地休養生態補償機制的構建[J].江西社會科學，2016（4）.

[5]韓洪云，喻永紅退耕還林生態補償研究——成本基礎、接受意愿抑或生態補償標準[J].農業經濟問題，2014（4）.

作者簡介：

羅強（1990.07～ ），男，漢族，江西高安人，法律碩士在讀，研究方向：民商法學。