監察體制改革下檢察職能和監察職能的關系與銜接

摘 要：監察委員作為國家機構的憲法地位已于此次憲法修正案的通過正式確立，而監察委的職權包括了紀委與檢察機關反貪反瀆預防三個部門的職權。厘清在此重大政治體制改革背景下檢察機關與監察委之間的關系，并如何做好檢察機關與監察委之間的銜接與制衡，建立良好的聯動協調機制甚是關鍵。

關鍵詞：監察體制改革；監察委；銜接與制衡

2018年3月11日，憲法修正案于十三屆全國人大一次會議上表決通過，正式代表著監察委作為國家監察機關的憲法地位已確立。而于3月20日十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》，宣告著監察委履行職責將于法有據。

一、檢察職能與監察職能的關系

根據《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第一章第四條第二款，監察委辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。顯而易見，人大對于檢察機關以及監察委相互關系認定為相互配合與相互制約，故檢察職能與監察職能也應當相互配合、相互制約。

（一）檢察職能與監察職能相互配合

監察委與檢察機關對于職務犯罪的調查與審查起訴出發點相同，故二者必須相互配合，減少不必要的程序，將更高效更準確的打擊職務犯罪、作為出發點而努力。結合此次通過的監察法與司法實踐，為了更好地打擊職務犯罪，首先檢察機關提前介入的職能已經主動地適用于監察委初期調查中，檢察機關在收到監察委提出介入的書面通知后，主動派職務犯罪檢察官介入，就案件的移送、辦理程序、與監察委進行溝通交流，而提前介入能更好地與監察委做好溝通協調，引導其調查準備收集證據，保證起訴的質量，防止冤假錯案的產生。其次對于需退回補充調查的案件，法律規定“人民檢察機關經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察委補充調查，必要時可以自行補充偵查。”檢察機關為配合監察委工作已落實退回補充調查引導和說理機制，明確了補充調查方向、標準和要求。與此同時檢察機關也正研究如何發揮主觀能動性，自行補充偵查，保障訴訟質量。再次，《監察法》也規定“人民法院、人民檢察機關、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察委，由監察委依法調查處置。”對于發現涉嫌職務違法的線索檢察機關也應當移送監察部門調查處理，保障了各機關相互配合，相互協作，共同響應黨中央反腐工作。

（二）檢察職能與監察職能相互制約

《監察法》對原先試點的方案進行了多處修改，其中將“對涉嫌職務犯罪的，移送監察委依法提起公訴”修改為“對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察機關依法審查、提起公訴。”；“對監察委移送的案件，檢察機關”對于證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當征求監察委意見并報上一級檢察機關批準，依法作出不起訴的決定”的內容，修改為“人民檢察機關對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察機關批準，依法作出不起訴的決定。”以上兩點的修改是檢察機關獨立行使公訴權的保障，體現了對檢察機關權利的尊重，對司法獨立的尊重。司法實踐中，檢察機關對于監察委移送的案件進行審查，對于證據不足、或沒犯罪事實的案件退回補充偵查、不起訴，都是防止監察職能的隨意濫用，預防一個國家機關的職權過于龐大。

二、檢察職能與監察職能的銜接與制衡

《監察法》中最為直接規定監察職能與檢察職能銜接的是：“對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察機關依法審查、提起公訴。”以及“人民檢察機關經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察委補充調查，必要時可以自行補充偵查。”為使監察委與檢察機關能良好的銜接，一方面要完善配套法律的修改，另一方面要加強檢察機關與監察委的聯動協調。在一府一委兩院平行的國家機關之間，決不能出現一個國家機關的職權壓倒另一個國家機關。監察委不僅要與司法機關有效銜接，還應形成相互制衡的格局。如何形成檢察機關與監察委之間的制衡關系，一方面，重新審視檢察機關憲法定位，回歸法律監督本職；另一方面，檢察機關應依據《刑訴法》要求獨立行使公訴權。

（一）如何做好二者的銜接

1.完善配套法律修改

《監察法》已于2018年3月20日經人大表決通過，筆者認為凡與國家監察體制改革相關的法律都應當配套修改。例如《刑事訴訟法》《人民檢察機關組織法》《檢察官法》，自《監察法》出臺后該些法律中已有許多條款被廢止，與之相對相關司法解釋例如《人民檢察院刑事訴訟規則》也可及時調整，以適應新形勢下反腐敗工作。并在《監察法》附則中設置過渡性條款，明確修法的相關義務和責任。[1]

2.形成二者良好的聯動機制

曹建明同志在海南調研時曾強調：要深刻認識深化國家監察體制改革的重要意義，……確保順利實現檢察機關與監察委的有效銜接，確保查辦和預防職務犯罪工作力度不減、節奏不變，確保各項檢察工作平穩健康發展。[2]依據北京試點情況，現如今聯動協調大概可細分為：案件移送受理，案件調查、審查辦理、線索互相移送等。筆者認為線索互相移送的聯動機制尤為重要。《監察法》三十四條規定了檢察機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察委，由監察委依法調查處置。若監察委在調查案件的過程中，發現由于公職人員的腐敗、濫用職權而引起國家機關違法行為侵犯公民利益、社會公共利益的，也應該通過線索移送的聯動機制將此情況反饋于檢察機關，由檢察機關告知利益相對人提起訴訟，倘若相關人未在合理期限內提起訴訟，則由檢察機關提起公益訴訟，這也是檢察機關維護公共利益的體現。

（二）如何做好二者的制衡

1.重視憲法定位，回歸法律監督職能

檢察機關作為憲法規定的法律監督機關。依《監察法》，檢察機關轉移至監察委的職權是檢察機關自偵的職能，而不包括偵監部門的立案監督、偵查活動監督。

第一，立案監督適用于監察委調查案件。反貪反瀆部門轉隸之前，檢察機關對于自偵部門的立案監督工作并沒有受到重視，根據《刑訴規則》的規定，偵監部門享有立案監督的權力，但在司法實踐中，由于幾方部門都是屬于同一機關由同一黨組領導，故立案監督發揮作用不十分明顯。此次自偵部門的轉隸使偵監部門的立案監督權可以重歸正途，對于監察委應當立案而不立案，不應當立案而立案的情況應予以重視，發現以上情況應當嚴格依照《刑訴法》的要求要求偵查機關說理以及通知其立案，防止司法不公、司法腐敗。

第二，偵查活動監督適用于監察委調查案件。同立案監督一樣，檢察機關對偵查活動的監督是一種典型的“事后糾錯型”活動[3]。其基本流程為，偵查機關違法行為發生后，檢察機關可依職權或依相關訴訟參與人的申請啟動監督程序，倘若偵查機關在偵查活動中確有違法情況，則應當通知偵查機關預計糾正；構成犯罪的，還要移送有關部門依法追究刑事責（下轉第頁）（上接第頁）任。現階段，對監察委調查活動的監督，可參考檢察機關過去對一般刑事案件的監督方式：發出糾違通知書并監督其是否落實。

2.落實檢察機關公訴職能

第一，證據的審查。檢察機關對于監察委移送案件進行審查起訴需要對調查形成的證據材料進行審查，現如今監察委同之前紀委相比，擁有了調查的權利，該權利也類似于檢察機關職務犯罪的偵查權，故檢察機關對于監察委提交的案件證據材料，應審查證據的證據能力，能否對于案件本身形成證據鏈條。當然作為法律監督機關，檢察機關在審查證據能力的同時，也需要審查監察委調查收集證據的行為與過程的合法性，是否存在刑訊逼供、暴力取證等問題，若違反了法律法規，那就應該適用非法證據排除的規定，對于應當排除的證據予以排除，對于應該補正的瑕疵證據也應該要求監察委補正，并對于監察委部分人員違法收集證據的情形予以通報。

第二，不起訴的適用。依《監察法》四十七條第二款“人民檢察機關對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察機關批準，依法作出不起訴的決定。監察委認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察機關提請復議。”該條是檢察機關獨立行使公訴權的保障。依據《刑訴法》規定不起訴的情況，分別為“法定不起訴”、“酌定不起訴”、“證據不足不起訴”而為了實現檢察機關對于監察委的制約，保障犯罪嫌疑人的權利，檢察機關針對酌定不起訴的案件，要使用好自己的自由裁量權，對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，正確的作出不起訴的決定。對于證據不足不起訴的則應當依照《監察法》的要求，將案件退回監察委進行調查。

三、結語

為了加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，檢察職能與監察職能應互相配合，互相制衡，堅決擁護并推進國家治理體系和治理能力現代化，反腐工作永遠在路上。

參考文獻：

[1]楊建順.《國家監察體制改革十大課題》.

[2]曹建明.確保順利實現檢察機關與監察委有效銜接.

[3]杜承秀.行政執法檢察建議的缺陷與完善[J].政法論叢，2017年第2期.

[4]陳光中.關于我國檢查體制改革的幾點問題[J].環球法律評論，2017年第2期.

作者簡介：

胥佳蘋，上海市嘉定區人民檢察院檢察官助理，研究方向：刑法學。