太湖水域非法載客現象及整治對策

摘 要：本文結合蘇州市地方海事局近年來整治太湖水域非法載客行為的經驗，分析了滋生非法載客現象的原因，經過論證確定關鍵因素，并針對關鍵因素進行對策研究，對對策實施效果進行后評估，提出成效鞏固的措施建議。

關鍵詞：太湖；非法載客現象；整治對策

中圖分類號：U698.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2018）7-0020-02

太湖地處江南水鄉，氣候溫和，冠有“天下太湖秀”的美譽，已然成為聞名遐邇的旅游勝地。近年來，由于湖上島嶼的旅游開發，島上農家樂興起，船舶自然成為了進出島嶼的主要交通工具。游客進出島需求和旅游船舶供給不平衡，加上部分農家樂利益驅使，催生了部分農用自備船（快艇）從事非法載客現象。這些快艇普遍船身小，船體破舊，救生消防設備缺乏，有的還是無牌無證的小漁船，船舶技術狀況差、駕駛人員操作技能和安全意識弱，極易造成水上交通事故，尤其是農用自備快艇，由于體小身輕、馬力大、航速快，一旦發生事故極易造成船毀人亡惡性事件，社會影響大。

為有效治理非法載客行為，督促屬地政府加強安全管理，改善水上通航安全環境，海事部門積極探索非法載客的本質要因，提出應對舉措，鞏固整治成效。

1 現狀調查

經走訪游船公司、當地鎮村相關部門、農家樂經營戶和部分游客，分析了近年來水上交通安全管理和有關執法情況，基本可以歸納如下：

（1）發生非法載客的大概率水域主要集中在三山島與東山鎮之間水域。三山島位于蘇州城西南五十余公里處太湖之中，四面臨水，加上島上遍布近百家農家樂。游客上島的惟一途徑就是乘坐船艇，由于游船公司提供的航班無法完全滿足游客需求，從而催生了部分農用自備船舶（快艇）非法載客現象。

（2）從事非法載客的多為當地農用自備船。太湖農家樂為招攬生意，方便食客進出島，便冒險利用自家自備船舶接送顧客，據掌握的數據統計，當地從事非法載客的船舶有數十艘，其中，大部分是僅能乘坐6～8人左右的小型船舶，這些快艇無證無照，技術狀況差，抗風浪等級低，遇有惡劣天氣或突發事件，極易發生船毀人亡惡性事故。

（3）出現非法載客現象較多的時間多集中在二季度和周末。據統計，2016年進出島游客分別為第一季度1.5萬人，第二季度6.4萬人，第三季度4.1萬人，第四季度5.9萬人，據此可知，二、三、四季度游客較多，特別是二季度，游客數量大幅上升。2016年清明小長假游客0.28萬人，五一小長假0.78萬人，占二季度游客總量的16%；十一黃金周1.9萬人，占四季度游客總量的32%，加上周末出行游客，占比更大。

（4）非法載客行為查獲難度大。對于非法載客，執法人員常采取在岸邊蹲守，一旦發現，快速上前處理。但是非法載客船舶尤其是快艇，機動性強，執法人員一出現，快艇即駛離碼頭，導致現場攔截處理不易，加上他們常利用海事巡航間隙從事非法載客，難以查獲。

（5）打擊非法載客形成合力較難。根據江蘇省有關文件，農用自備船的安全管理由屬地政府負責。但實際上屬地政府并未完全履行安全管理責任，管理機制不健全。從調查處理的案件發現，部分非法載客船為漁業船舶，隸屬漁政部門監管。公安部門僅對治安事件或者構成刑事犯罪的案件立案，對于行政案件多為配合。水上多頭管理，較難形成合力，導致非法載客現象屢禁不止。

2 要因分析

太湖水域非法載客現象的形成和屢禁不止，既有社會層面原因，也有管理層面原因。根據現場調查結果共梳理出8個因素，要因分析如下：

因素1：游船航班不科學。通過對游船班次和游客對航班需求，發現目前的班次不能完全滿足游客需要，特別是早晚游客進出島受限。以東山到三山島長圻-先奇航線為例，除惡劣天氣等原因封航外，太湖游船周一至周四為8：30-17：00，全天發送4班，周五至周日末及節假日8：30-17：00，全天發送5班，晚上沒有航班進出島。要因分析結論：：是。

因素2：游客安全意識薄弱。通過對游客隨訪，大多數游客認為只要有船能進出島就行，不關心船舶是否有證，而且大多數接受調查的游客認為農家樂提供快艇接送是方便游客。要因分析結論：是。

因素3：船主以此謀利。經現場走訪和調查以往案卷，發現從事過非法載客的基本都是農家樂商戶，或者受農家樂商戶請托幫忙帶客，未發現以此謀生者。要因分析結論：否。

因素4：農家樂利益驅動。經調研和隨訪，商戶從事非法載客大多數是因游客要求提供接送，而且基本都是免費，并非利益驅動。要因分析結論：否。

因素5：巡航覆蓋不夠。查巡航計劃和記錄，2016巡航里程23380公里，巡航時間1467小時，巡航水域覆蓋三山島范圍。要因分析結論：否。

因素6：查處效率不高。考慮到水上攔截的危險性，目前查處方式主要為岸邊隱蔽處蹲守，一旦岸邊攔截成功，基本都能接受勸阻，而且從前期查處的案件來看，查處效率尚可。要因分析結論：否。

因素7：安全宣傳不夠。當地政府、有關管理單位以及游船公司會不定期采取在游客集中的區域掛橫幅、發放宣傳手冊的方式進行安全宣傳，屬地政府和海事部門每年組織農家樂商戶集中宣傳教育，宣傳力度尚可。要因分析結論：否。

因素8：管理手段單一。從掌握的情況來看，屬地政府及有關職能部門管理積極性不高，制約非法載客行為的管理和科技手段缺乏，經濟處罰金額不高，沒有形成威懾作用。要因分析結論：是。

通過以上因素分析，太湖水域非法載客的主要因素是以下幾種：

（1）游船航班不科學；

（2）游客安全意識薄弱；

（3）管理手段單一。

3對策研究

（1）游船航班不科學：海事部門經摸排與充分論證，與游船管理有限公司協商，將碼頭營運時間延長至旺季8：00-19：00時，淡季8：00-18：00時；且在早8：00時前和晚18：00時之后，視通航條件，可提供預約接送服務；另外，提供晚上20：00進出島班輪對開班次，并且面向三山島居民推出“周一早班船”（每周一早上7：00自三山島發船），有效解決特殊時段游客需求。

（2）游客安全意識薄弱：針對這一現象，海事部門聯合相關部門采用宣傳手冊發放、在碼頭上設置展板、走進村社集中宣講、送安全知識到商戶等方式加大安全宣傳力度。此外，與旅游公司協商，在門票背面印上安全提醒，增強游客的安全意識。

（3）管理方式單一：海事部門解決對策，一是促進地方立法，增加處罰力度，將最高處罰額度從上限5000元增加到1萬元，增大違法行為成本。二是督促政府履行安全管理職責，多次召開專題協調會，指導協助屬地政府規范農用自備船的管理和人員的安全教育，敦促村委會與船主簽訂安全責任狀，齊抓共管、形成合力。三是針對節假日及旺季等重點時段，開展精準巡航。四是多部門聯合執法，一經發現并查實，案件及時移交公安部門，涉及重大案件的追究刑事責任。

4 效果評估

自2017年10月對策實施以來，以三山島為標本，對進出三山島游客售票數和蘇州太湖游船管理有限公司進出島船票數進行統計分析。數據如下：

從數據分析看，2017年10月對策實施以來，非法載客人數大幅下降，說明對策措施有效，且成效明顯。

5 鞏固措施建議

為進一步鞏固整治成果，形成長效機制，在以后的工作中提出以下措施和建議。

（1）進一步督促村委會和屬地政府加強農用自備船的管理，建立安全責任制，落實安全管理責任，對發生的事故、違法載客處罰及時進行通告。

（2）建議政府加強太湖沿岸巡查管理，取締非法載客上客點。技術手段保障安全的前提下，適當增加晚班班次，解決晚上游客離島需求。

（3）建議將非法載客行為納入政府信用管理，對從事或參與非法載客的農家樂商戶視情節納入失信人名錄。

（4）建議利用互聯網+手段，加強安全宣傳，向進入蘇州境內太湖范圍內的游客手機推送水上安全提醒。在售票廳和候船室等游客集散處提供宣傳彩頁、滾動播放安全教育短片等形式，進一步加大宣傳力度。

（5）深化海事1+N扁平化執法改革成效，推行精準執法，重點盯防，精確打擊，對安全危險源實施靶向管控。