論行政法中法定程序與正當程序的關系

摘 要：權利應當是一系列解決沖突的程序，公平正義關乎實體，更關乎程序。行政程序中，法定程序在我國確立已久，但正當程序只在司法實踐中得到運用和發展。探討法定程序與正當程序的關系問題，有利于發揮程序功用，促進中國法治由以法治國向良法善治轉變。

關鍵詞：行政程序；法定程序；正當程序

近年來，權利保障與公平正義逐漸成為主流話語。但行政領域的糾紛頻發與訴訟驟增，使我們不得不認真審視行政程序的功用。因此，厘清“公平正義既是指司法機關在行使司法權時應該堅持公平公正，也指行政機關要堅持依法行政” ，這一要義極為重要。

一、行政程序的界定

（一）法律程序

張文顯教授表述認為，法律程序是指人們進行法律行為時必須遵循或履行的法定時間與空間上的步驟和形式，是實現實體權利和義務的合法方式和必要條件。

（二）行政程序

1.行政程序的定義

姜明安教授認為：“行政程序是指行政行為的過程、步驟、順序、方式、形式和時限。”張樹義教授認為：“……指行政權力運作的程序，它是作出行政決定所遵循的方式、步驟、時限和順序，通過程序來制約行政權力。經比較容易得出理解上的共通之處。因此可綜述為：行政程序指行政主體在實施行政行為時必須遵循的內容涵蓋方式、步驟、時限、順序等方面的程序規范。

2.行政程序的功能

論及行政程序的功能，最不能忽視的便是對行政主體行使行政權力的控制。可以說，行政程序主要是為行政主體而非行政相對方設定義務的。行政相對人通過對行政程序的經歷，不僅保護了自己的實體性權利，還保護了程序性權利，而程序性權利即從行政程序中衍生而來。

二、行政程序之法定程序

通常意義上，法定程序指依照有關法律法規的規定，在限定的期間內、特定的階段，國家機關或有關單位及公民依法履行職責，針對某一事項具體處理問題的步驟和方法。關于法定程序之“法”是否應包含規章是一大討論焦點。就個人看來，將規章納入程序所需遵循的依據之中，具有充分的理論及現實基礎作支撐。只要規章設定的程序規則與上位法相協調，就應當屬于法定程序規則而予以遵守。這也是是司法實踐推動行政法學發展的必然趨勢。

三、行政程序之正當程序

由于我國法律傳統歷來缺乏程序觀念，也未曾在法律層面上確立正當程序，若想清晰地表述顯然有些困難，但倘若從零星、繁雜的案例中總結其形象，我們則可以頭頭是道。因此，我們只能從零星、分散的案例中，窺見我國以法官為代表為主導對正當程序原則的接納和運用。

《最高人民法院公報》在2005年公布的“張某銀案”，對其后類似案件的指導作用較為明顯。該案中，江蘇省高院認為：“……根據正當程序的要求，行政機關在可能作出對他人不利的行政決定時，應當專門聽取利害關系人的意見。”此外，“田某案”“劉某文案”都是我國司法實踐接納、運用正當程序原則的標志性事件。

至此，不得不對其內涵進行探討。何海波教授的表述最為傳神：“人們希望，在行政過程中，行政行為應當由中立無偏的行政機關及其工作人員作出；……應當遵循適當的方式、步驟和期限；……讓當事人能夠知曉自己的處境，并能夠對問題發表意見；……行政機關作出對自己不利的決定，能夠說明理由。這些原則有一個概括的總稱，叫‘正當程序。”

正當程序原則的內容主要可以提煉為：①任何人不能成為自己案件的法官；②說明理由；③任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機會。有學者概括為三個核心要素：①排除偏見；②聽取意見；③說明理由。我們有理由認為，在正當程序概念普遍化的進程中，利用正當程序……對于保證行政……良性運行，避免公民個人免受一切形式的不應有之害，實在是不可多得的好辦法。

四、行政法中法定程序與正當程序的關系

二者的差異性主要體現在三個方面：

第一，定義不同。法定程序原則指依照有關法律法規的相關規定，在限定的期間、特定的階段，國家機關或有關單位及公民個人依法履行職責，具有逐步、不可逆轉性的特點。正當程序原則是指行政主體在實施行政行為過程中應按照正當、適合的程序進行，不僅要符合法律法規的要求，還要以大眾理解范圍內的適當方式進行。此種意義上，正當程序原則的要求顯然更高。

第二，二者內涵不同。法定程序原則要求行政主體在實施行政行為過程中必須遵循法定程序，這種法定程序應是法律法規（包括規章）明確規定的，涵蓋眾多方面。只要違反這些規定都可被認為程序違法。而正當程序原則還必須考慮程序的正當性和適當性，主要是：①當法律法規有明確程序規定時，行政主體應本著善意進行；②當存在多個不同程序規定時，行政主體應選擇最有利于當事人的程序，且“最有利于”的判定標準應參考行政相對人的看法；③當法律法規缺乏對實施某一行政行為的程序規定時，行政主體應當參照相關程序規定，且須聽取行政相對人的建議。

第三，價值理念不同。法定程序原則的側重點在于程序的“法定性”，而正當程序原則還要求行政行為的合理性。此亦是其自身優越性使然，更是程序正義的要求。

盡管法定程序與正當程序（或兩種原則間）存在許多差異性，但二者間依然存在緊密聯系。行政行為體現的是國家機關代表人民管理社會公共事務，這也是其法定性的根源所在，因此除經過嚴格的立法活動，任何人都不能隨意改變實施行政行為所需遵循的法定程序。由于個人利益深受行政主體實施行政行為狀態的影響，除嚴格遵循法定程序外，還必須追求行政行為的合理性、正當性、適當性。二者就如同一輛車的兩個輪子，齊頭并進，輪子不同，但目標相同。

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作者簡介：

王麗（1993～ ），女，湖北大學。研究方向：憲法與行政法。