切實保障農民環境權益

張忠民 李萱

建設美麗鄉村必須保護農民在農村生活、農業活動中所享有的環境權益：一是，環境權作為基本的人權，理應為不同地域、不同收入、不同身份的人所平等地享有；二是，農民作為“三農”問題的核心與根本，只有切實保障了其環境權益，方能真正調動這一最為關鍵的主體參與農村環境治理的積極性與自覺性，從而更好地改善農村的生態環境，建設美麗鄉村。

科學立法，讓農民環境權益的保障有法可依

權益必須通過立法予以明確表達，否則不可能成為法定的權益，更毋論日后現實中的可能性救濟。2015年施行的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱新《環境保護法》）較之以往，在農民的環境權益保護上有了很大的進步。不過，新《環境保護法》作為環境保護領域的基本法，畢竟過于原則，一些條款尚有一個較長的落地之路要走。如何落實？需要據此對環保領域的相關單行法進行“立、改、廢”，使其與新《環境保護法》條款相契合。與此同時，還應強調與《中華人民共和國農業法》等“三農”領域主要法律的溝通與協調。當然，這些仍是不夠，必須認識到各地、各行業的差異性，需綜合運用全方位、多位階的法律法規予以配套，打“組合拳”。

需要強調的是，有論者認為應該制定專門的《農村生態環境保護法》，以強調農村生態整體性功能的發揮以及對于農民環境權益的保護，從而實現全社會的環境正義。筆者深以為然，“三農”問題在中國有其特殊性，尤其是農民環境權益的維護、農村生態文明的建設更是中國建設文明、和諧、美麗鄉村的關鍵所在，有必要采用專門立法的形式對于農民環境權益的內涵與外延、行使與保障、多元救濟途徑等予以集中的立法表達，使其不僅具有標示意義，成為全球農村環境治理與農民環境權益保護的范本，而且發揮切實的保障作用，使得一切皆有法可依。

嚴格執法，令農民環境權益的保障執法必嚴

執法與農民的環境權益保障最為直接關聯，必須做到嚴格依法從事。新《環境保護法》賦予了環保行政機關等部門以查封扣押、按日計罰、限制生產、停產整治、移送拘留等若干“硬權力”，促使環保法“長了牙齒”。這些“牙齒”豐富了農民環境權益維護最為直接的權力工具箱，只有嚴格遵循法律法規，在實體與程序上做到“雙合法”，才能用正確的方法去“啃”農民環境權益保障中的“硬骨頭”。

黨的十九大報告提出要改革生態環境監管體制，筆者以為，與農民環境權益維護最為直接關聯的包括兩部分重要的內容：其一，要追求鄉鎮的治理能力現代化和治理體系現代化。鄉鎮在國家治理能力與治理體系中占據重要一環，它是村民、村委會等自下而上的自治體系與中央、省、市、縣等自上而下的管理體系的交匯處。因此，鄉鎮的環境監管能力與監管體系建設尤為關鍵。目前有的地方探索在鄉鎮設置生態環保機構的做法值得充分肯定，理應運用這種“先行先試”的模式，厘清鄉鎮一級政府在生態環保上的事權，然后再賦予其相應的財權，切實服務于執法。其二，要統籌山水林田湖草系統治理、統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。目前我們在環境監管執法權的行使上，“條塊分割”現象普遍，“上邊千根線，下邊一根針”，這與生態環保系統的整體性和統一性不符，更是與鄉鎮自身的財政、履職等能力相去甚遠，應當予以突破，不再嚴格區分各類環境要素、城鄉二元等，對于各種環境要素、不同區域等施行統一的監管，在節省財力、人力等成本的同時，防止各類監管權之間所可能發生的交叉、重疊、矛盾、甚至真空。未來，要如習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調的那樣，“要建設一支生態環境保護鐵軍，政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻”。

公正司法，使農民環境權益的保障違法必究

司法是社會公平正義的最后一道防線，在農民環境權益的保障上扮演著至關重要的作用。以2014年最高人民法院設置專門的環境資源審判庭為標志，中國的環境司法進入了新的時代。短短數年間，我們在環保法庭的建設、審判機制的創新、審判程序的設計、審判理論的夯實、審判隊伍的打造等方面成績斐然。2017年，檢察院在提起公益訴訟兩年試點后，正式開始在生態資源保護、食品藥品安全、國有土地權出讓等領域開展民事和行政類的公益訴訟，這些都為農民環境權益的維護提供了良好的司法制度框架。

從法院的角度看，針對特殊的農民群體，理應作出特殊性的制度安排。比如，在審判機構的設置上，可以考慮設置專門的涉農法庭，當然形式可以是多元的，包括審判庭、合議庭、巡回法庭等若干形式；在審判機制上，可以探索涉農的民事、行政、刑事和執行等案件的統一管轄與合并審理；在審判程序上，可以嘗試著通過發布專門的涉農案件審判紀要或者指導性意見等方式，對于涉農案件進行專門性的指導。從檢察院的角度說，也應立足于其法律監督者的憲法定位，結合近兩年其改革的方向，作出相應的行動。例如，圍繞著農民的環境權益維護、農村的環境整治、美麗鄉村建設中的履職等情況開展專項的檢察行動，一方面扮演傳統的法律監督人角色，與監察委做好分工與配合；另一方面扮演現代的公益訴訟人角色，針對不同的情形，運用訴前程序、提起行政公益訴訟或者民事公益訴訟。

總之，千秋大業，始于“三農”。甚至從很大程度上講，能否實現中國夢，“三農”是關鍵。因此，必須正確、妥善處理好農民、農村和農業之間的關系。我們已經進入了全面建設生態文明的新時代，此時“三農”問題的關鍵則轉換成了如何切實保護農民的環境權益，只有通過科學立法、嚴格執法和公正司法等多維舉措，才能解決農民日益增長的對于美好環境的需求與我們在制度與法律供給上不平衡不充分之間的矛盾，方能切實保障農民的環境權益，建設美麗鄉村與美麗中國。

（作者分別為中南財經政法大學法學院教授、博導；生態環境部環境經濟與政策研究中心副研究員）

【注：本文系研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“新時代生態環境監管體制的法治創新研究”（項目編號：18VSJ039）階段性成果】

責編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航（見習）