化解過剩產能的總體進展及政策建議

中國化解過剩產能工作已經取得了全面而且顯著的進展，下一步要重點轉向化解過剩產能長效機制的建設

著力化解過剩產能是近年來中國宏觀政策的重點之一，但對于如何化解過剩產能，哪些行業應主要依靠市場機制，哪些行業特別需要政策支持，政府和市場的作用應該如何定位等關鍵問題，在理論和實踐中都有不一致的看法，也沒有現成的答案和成熟的經驗可供直接參考。因此，有必要對近年來中國各行業化解過剩產能的特點及進展進行分析梳理，以更好地推進化解過剩產能工作。

化解過剩產能主要關注的行業和政策

2008年以來，中國嚴重產能過剩行業涉及非常廣泛，既有鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶、電解鋁、煤炭、電石、焦炭等傳統重化工行業，也有光伏、風電等新興行業。

政府針對各產能過剩行業的政策措施在內容和力度上有很大差別。例如，對于鋼鐵和煤炭行業，2016年以來國家采取了全方位的措施，包括壓減產能、擴大需求、解決就業等，還成立了1000億元的轉型升級基金，專門用于這兩個行業化解過剩產能；對于電解鋁、水泥、船舶、平板玻璃等行業，采取了“嚴禁建設新增產能項目、清理整頓建成違規產能、淘汰和退出落后產能、建立長效機制”等政策，但沒有像對鋼鐵和煤炭行業那樣直接提供資金支持；而對于有些行業，例如汽車、紡織、風電、尿素等，更多是從完善市場機制、強調行業自律和發揮市場調節作用的角度進行化解。考察不同行業化解過剩產能的進展和成效，一方面有利于評估已有政策的有效性，另一方面也能對相關政策的及時調整提供有益的啟示。

各行業化解過剩產能的進展與成效

由于缺少對各行業產能利用率的系統監測，且不少細分行業也缺乏公開統計數據，因此，本文結合產能利用率和上市公司數據，對16個重點產能過剩行業進行分析。根據行業特征，本文將這16個行業分為產量不易調整的重資產行業、產量容易調整的重資產行業和輕資產行業三大類。

1.產量調整較慢的重資產行業

鋼鐵、電解鋁和平板玻璃是三個比較特殊的行業，除了重資產行業產能調整較慢的特征外，這三個行業的生產工藝連續性要求非常高，生產線除非大修，不能輕易停產。因此，產量也不易調整，適應需求變化的能力最慢，化解產能過剩的時間最長。

（1）鋼鐵：產能嚴重過剩時期為2012-2016年。鋼鐵是最受關注的產能過剩行業。2015年中國粗鋼產量達到8.04億噸，接近全球的一半，產能約為12億噸，產能利用率僅為67%。

從上市公司數據看，鋼鐵行業在2012-2016年間處于嚴重產能過剩狀況，但2017年已有明顯緩解。2015年底，29家普鋼上市公司虧損面達到75%，到2017年1季度，虧損面下降到10%以下，銷售利潤率（營業利潤/營業收入，下同）也在2017年3季度達到8.2%，產能過剩狀況明顯好轉。

（2）電解鋁：2016年2季度起產能過剩顯著緩解。2011年，中國電解鋁行業產能為2203萬噸，產量為1768萬噸（約占全球總產量的40%），產能利用率為80.2%。2013年時該行業產能利用率一度降至70.7%，但2017年回升至81.6%。

上市公司數據顯示，自2012年起，鋁業上市公司的虧損面不斷上升，到2016年1季度高達60%。但隨后急劇下降，到2017年3季度，虧損面降到個位數，利潤率達到4.2%，恢復到2011年的較好水平，產能過剩得到有效緩解。

（3）平板玻璃：2014年2季度至2016年1季度產能嚴重過剩。平板玻璃行業產能過剩持續時間要短于鋼鐵和電解鋁行業。2013年中國平板玻璃行業產能為12.5億重量箱，產量為7.8億重量箱，產能利用率僅為62.4%。2016年，平板玻璃產量為7.7億重量箱，產能利用率為60.6%，遠低于80%左右的合理水平。

產能過剩程度直接決定了產品價格水平。2014-2015年平板玻璃價格一直在60元/重量箱以下（綜合成本在70元/重量箱左右）。自2016年2季度起價格開始顯著回升。從效益情況看，2012年4季度10家上市公司有7家虧損，但2016年2季度后，虧損面下降到10%，平均銷售利潤率達到7.4%并保持提升趨勢。

2.產量較易調整的重資產行業

多數重化工產業，雖然生產能力不易調節，但產量較易調整，化解產能過剩的總體難度要低于鋼鐵、電解鋁和平板玻璃行業。

（1）煤炭：嚴重產能過剩主要在2014年3季度至2016年上半年。中國煤炭產量在2013年達到39.7億噸的峰值，隨后持續下降，直到2017年才小幅增長3.2%。其中，2015年煤炭產能利用率最低，當年產能利用率僅為65%。

從煤炭上市公司的效益情況看，產能過剩的持續時間顯著低于鋼鐵行業。2015年4季度，29家煤炭上市公司的虧損面高達72.4%，但2016年底這一比重就下降到了20.7%，2017年進一步降到3.4%，平均銷售利潤率也達到15.6%。

（2）水泥：產能過剩嚴重但效益相對較好。水泥行業由于運輸成本較高，企業之間主要局限于區域競爭，在產能過剩的情況下，普遍采用聯合限產保價的形式維持效益水平。從產能利用率看，2015年全國水泥熟料產能達20億噸，熟料產能利用率僅為67%。

從上市公司效益情況看，水泥行業產能過剩最嚴重的時期主要是2015年。在19家上市公司中，2009-2014年的虧損面基本在20%左右，但2015年攀升到50%，2016年起效益明顯好轉，平均利潤率多數時間在10%以上。

（3）造船：2012年3季度至2016年3季度產能過剩最嚴重。與其他行業不同，船舶行業的過剩更多是由于全球需求疲軟所致。2015年，中國造船完工量下滑至4184萬載重噸，產能也下調至6500萬載重噸，當年產能利用率僅為64.4%。

從船舶上市公司的效益情況看，2012年3季度至2016年3季度，虧損面在40%左右，銷售利潤率在0左右，企業的經營非常困難。這一狀況在2016年4季度后有明顯好轉。

（4）工程機械：產能過剩自2017年1季度開始全面緩解。工程機械行業雖然沒有被列入國家重點關注的產能過剩行業，但也經歷了嚴重的產能過剩時期。例如，2011年中國液壓挖掘機銷售量為17.37萬臺，而2015年僅銷售5.9萬臺（含出口），比2011年下降了66%。

從上市公司的效益情況看，工程機械行業的嚴重產能過剩狀況從2012年3季度開始一直持續到2017年1季度。2012-2016年，工程機械行業14家上市公司的虧損面基本在60%左右，平均銷售利潤率為負。

（5）造紙：2012年至2015年產能嚴重過剩。造紙也沒有被列入國家重點關注的產能過剩行業，但一方面由于前期產能擴張較快，另一方面由于網絡化信息化發展對部分平面媒體用紙形成替代等原因，也出現過嚴重的產能過剩。

從上市公司效益變化看，2011年4季度至2015年，造紙業的虧損面都在40%-60%之間，行業利潤率在2%以下。但2017年起，平均利潤率已經恢復到10%以上的較好水平。

（6）焦炭：產能過剩直到2016年4季度后才開始緩解。從焦炭行業上市公司的效益數據看，焦炭行業產能過剩的時間比鋼鐵行業更長。在2008年4季度至2016年3季度間，上市公司平均利潤率都為負數。2009年和2015年甚至出現了全部虧損的情況，2015年虧損面100%，平均利潤率為-45%。

（7）氯堿：2008年至2016年產能過剩。自2008年起中國氯堿出現供給過剩的矛盾。其中，2010年燒堿行業產能為3021萬噸，產量僅2087萬噸，產能利用率為69.1%，而聚氯乙烯的產能為2043萬噸，實際產量為1130萬噸，產能利用率只有55.3%。

從19家氯堿上市公司的效益數據看，2008-2016年，虧損面基本在50%左右，平均銷售利潤率在0左右徘徊。但2016年3季度開始，平均利潤率已經回升到8.44%的較高水平。

3.輕資產行業

（1）光伏：2011年至2014年產能嚴重過剩。2011年前，在國內外市場需求快速增長的帶動下，中國光伏行業持續快速發展，但2012年起，受美國和歐盟對中國光伏產品進行反傾銷和反補貼的影響，光伏產業出現了嚴重的產能過剩。

從上市公司效益情況來看，2011年4季度至2014年3季度是產能過剩最嚴重的時期。21家上市公司的虧損面在40%左右，平均利潤率在0以下。但2014年4季度以后效益顯著好轉，2017年2季度平均利潤率回升到接近10%的較高水平。

（2）風電：2012年至2013年產能嚴重過剩。與光伏類似，受市場需求吸引和各地大力發展戰略性新興產業的刺激，一段時間內風電業也面臨嚴重產能過剩的矛盾。2012 年和2013年風電設備產能利用率不到70%。

從風電上市公司的效益數據來看，產能嚴重過剩的時間在2011年4季度和2014年1季度間，平均利潤率基本為負，虧損面達50%左右。從2014年2季度開始，利潤水平顯著上升，2017年2季度已經超過了10%。

（3）電線電纜：產能過剩仍較嚴重，但虧損面較低。電線電纜是中國重要的基礎性產業，由于進入門檻較低，中低端產品同質化程度嚴重，長期處于低水平激烈競爭的狀況。2012年，中國高壓電線電纜的產能利用率為60%，普通的電線電纜僅為40%。嚴重產能過剩加上低價中標，該行業產品質量存在很多隱患。

電線電纜上市公司的數據顯示，該產業虧損面不大，但平均利潤率較低。2011年及以前，電線電纜上市公司平均利潤率基本在6%-8%之間，2012-2015年間下降到2%-4%，2015年后有所上升，但也僅在5%左右的水平。

（4）陶瓷：2010年以來過剩產能已經顯著化解。陶瓷屬于典型的高耗能、高污染行業，進入門檻較低，行業無序競爭和產能過剩現象嚴重。但上市公司數據顯示，2010年以后陶瓷業的利潤率保持在較高水平。除了2011年4季度和2012年上半年外，陶瓷行業12家上市公司的平均利潤率多數時間在10%以上，不少時候超過了20%，甚至接近30%，顯示整個行業的品牌化、集中化和轉型升級進展較為順利。

（5）農藥：產能嚴重過剩主要在2008年至2011年。中國是農藥生產大國，企業數量眾多，小、散、亂現象嚴重，很多產品都經歷過嚴重的產能過剩。但是農藥產能直接受國家準入政策的制約，例如2014年工信部提出原則上不再新增農藥生產企業備案，這對緩解產能過剩發揮了直接作用。

從農藥上市公司的數據看，農藥企業的虧損面在2008-2011年和2015年較高，其他時期較低，總體在40%以下，行業利潤率總體在5%左右，2012年前后一度低至2%左右，但2017年以來基本處于8%左右的較好水平。

（6）氮肥：2013年至2016年產能過剩嚴重。“十一五”以來，中國氮肥產能快速增長，尤其是尿素產能增速更為顯著。2013 年行業平均產能利用率約為75%左右，低于85%的合理產能利用率水平。

從9家氮肥上市公司數據看，2013-2016年是行業產能過剩非常嚴重的時期，2016年虧損面高達80%，平均利潤率低于-5%，但2017年起，產能過剩得到了顯著緩解，虧損面降到40%以下，利潤率提高到5%以上。

各行業化解過剩產能的特點及政策建議

1.2016年下半年以來絕大多數行業的產能過剩程度已經得到顯著緩解

在16個產能過剩行業中，除電線電纜業外，到2016年下半年，最晚至2017年初產能過剩矛盾都得到了明顯化解。其中電線電纜行業雖然仍存在過剩問題，行業利潤率很低，但虧損面并不高，煤炭、鋼鐵等行業甚至出現了局部供不應求的新現象。

2.化解產能過剩政策發揮了重要作用

從國際經驗看，鋼鐵行業是化解過剩產能的重點和難點行業。而中國鋼鐵行業在全方位政策支持下，化解過剩產能取得了顯著成效，煤炭行業產能過剩問題更是在短短兩年時間內快速解決，顯示中國化解過剩產能的政策起到了明顯的作用。電解鋁、平板玻璃、造船等重點行業政策對化解過剩產能也都取得了顯著成效。

3.市場機制也發揮了基礎性的產能調節作用

在16個產能過剩行業中，大多數行業的過剩產能都是主要依靠市場機制進行調節的。除光伏、風電、電纜、陶瓷、農藥多數輕資產行業外，有些重資產行業，例如造船、工程機械、造紙、平板玻璃也主要是依靠市場調節。這說明在化解過剩產能的長效機制上，一定要充分發揮市場機制的基礎性作用。

4.環保檢查對加快行業調整有積極作用

不少行業的環保檢查發揮了重要的化解過剩產能的作用。例如，污染排放水平較高的造紙業，近年來一直受到環保政策重點監管，這直接推動了落后產能淘汰。2011-2015年造紙行業共計淘汰落后生產線2100多條，淘汰落后產能3433萬噸。農藥行業同樣受益于環保檢查。2015年，受環保檢查影響，環保裝置不達標或者根本沒有環保裝置的農藥生產企業紛紛停工停產，原本產能過剩嚴重、價格和需求都極其低迷的草甘膦行業終于開始了逆轉，價格不斷上揚。

5.高效的破產和兼并重組可以有效加快行業化解過剩產能步伐

破產和兼并重組更加市場化、更加便捷的行業，化解過剩產能進程更加迅速。例如，在玻璃行業，行業龍頭企業華爾潤集團是一家民營企業，員工8000人，擁有20條浮法生產線，連續13年保持全國玻璃行業產銷量第一，但2015年10月，華爾潤集團破產倒閉，行業產能過剩隨即顯著緩解。造船行業也出現了不少企業破產重組的案例。例如，世界第四大造船企業STX（大連）于2014年破產重組。

總之，從對16個產能嚴重過剩行業的分析看，到2017年，中國化解過剩產能工作已經取得了全面而且顯著的進展，下一步要重點轉向化解過剩產能長效機制建設。但是也要注意到，不少重化工行業，如鋼鐵、水泥、電解鋁等可能由于基礎設施投資放緩而再度出現產能過剩。因此，仍然需要堅持推進供給側結構性改革，特別是通過加強環保、安全、質量監督檢驗，為企業創造更加公平的競爭環境，促進優勝劣汰和兼并重組，更好發揮市場機制的自我調節作用，從而促進中國工業進一步順利轉型升級，進入新的良性發展軌道。

（許召元、殷婷執筆）