美國337調查中的反壟斷爭議評析

應品廣 潘磊

美國國際貿易委員會（ITC）3月19日發布公告，決定終止碳鋼與合金鋼337案反壟斷指控調查，這表明對中國鋼鐵的“337調查”宣告終止。

委員會裁定，原告要證明因被告的壟斷行為而受到損害，因原告無法證明，所以不具有訴訟資格。至此，歷經3年，中國鋼鐵企業在337調查案反壟斷、竊取商業秘密、虛構原產地三個訴點全部勝訴，成功保住了近28億美元的鋼鐵出口市場。

2016年5月26日，美國國際貿易委員會宣布對中國輸美碳鋼與合金鋼產品發起337調查。本次指控幾乎涵蓋了中國對美出口的所有鋼鐵產品，調查對象包括寶鋼、首鋼、鞍鋼等40家鋼鐵企業，中國所有大型骨干鋼鐵企業都在其中，這在中國遭遇的美國337調查案件中是前所未有的。

此次337調查案一出，商務部迅速通知中國鋼鐵協會和涉案企業，解答企業關于涉案產品和美方各項指控的疑問，指導協會和企業梳理評估相關法律事實和證據，鼓勵企業拿起法律武器，積極開展應對工作。與此同時，商務部還積極通過高層訪問、中美戰略經濟對話等場合向美國交涉，表達對此案的立場和關注。

此次調查法律指控之罕見、涉案金額之高、產品范圍之廣和被訴鋼鐵企業之多，在中國遭遇的美國337調查案件中前所未有。那么，關于此案來由、爭議焦點、美國勝訴緣由及影響，本文作者做出了分析和總結。

一、案件回顧及爭議焦點

2016年4月26日，應美國鋼鐵公司（United States Steel Corporation）的申請，美國國際貿易委員會（ITC）對包括寶鋼、首鋼、沙鋼、武鋼、鞍鋼等在內的40家中國鋼鐵生產企業涉嫌實施價格卡特爾（反壟斷訴求）、竊取商業秘密（商業秘密訴求）和虛假標注原產地（反規避訴求）的行為發起了“337調查”。這是美國首次對中國鋼鐵產品發起337調查。

337調查是根據美國《1930年關稅法》第337節及相關修正案進行的調查，主要針對侵犯美國知識產權的進口行為以及進口貿易中的其他不公平競爭行為。一旦認定存在違法行為，ITC可以通過發布有限排除令、停止與禁止令或普遍排除令等方式禁止相關企業或產品進入美國市場。本案中，美國鋼鐵公司即要求ITC簽發普遍排除令，禁止中國鋼鐵企業的碳鋼及合金鋼產品（Carbon and Alloy Steel Products）進入美國市場。

近年來，中國企業已經成為337調查的主要對象。但是，在337調查中援引反壟斷訴求十分罕見。ITC上一次發起類似調查是在1978年，指控日本鋼鐵企業在美國通過“掠奪性定價”的方式銷售鋼鐵產品。但是，當時的卡特總統撤銷了ITC的排除進口令，實際上導致ITC最終未能行使反壟斷管轄權。

在本案中，經過中國企業的一系列努力，ITC最終也在2018年3月19日簽發命令終止了有關反壟斷指控的調查。但是與上世紀70年代末針對日本的調查不同，此次是ITC主動終止調查，且理由是原告美國鋼鐵公司未能在本案中證明存在反壟斷損害。因此，原告是否需要證明存在反壟斷損害成為337調查中反壟斷爭議的核心焦點。

二、“損害證明”的不同標準

ITC是一個獨立的、非黨派的、準司法性的聯邦機構，其基于美國《1930年關稅法》第337節及相關修正案開展執法行動，有著獨立于聯邦法院的管轄案件與認定事實的權力。特別是在事實認定上，ITC可由行政法官及委員會獨立審理案件，不受聯邦地區法院法官或陪審團的影響。因此，本案在很大程度上關系到ITC處理反壟斷爭議是否可以自創規則，還是必須遵循聯邦法院的司法判例。

在“不公平行為”的認定問題上，美國《1930年關稅法》第337條并沒有要求申訴人應對侵權行為造成的損害承擔舉證責任。申訴人只要提供證據證明應訴人在美國存在不公平行為，就可申請337調查，而無須證明是否存在損害結果。

但是在司法實踐中情況并非如此。根據美國的司法判例，任何人主張反壟斷違法必須先證明其受到反壟斷法意義上的損害，并且損害與違法行為之間存在“密切關系”。這種密切關系通常被稱為“近因原則”。在后續的司法判例中，美國聯邦法院又提出了“直接購買者”規則對“近因原則”進行進一步解釋，即要求反壟斷原告必須是涉案產品的直接購買者，從而剝奪了“間接購買者”的訴訟資格。比如，終端消費者通常是涉案產品的間接購買者而非直接購買者，因此常常被認定為不享有訴權。

在上述案例中，美國鋼鐵公司未能證明其存在反壟斷損害，而且其明確表明，若還能獲得修改起訴狀的機會，其也無法證明存在反壟斷損害。同時，美國鋼鐵公司是中國鋼鐵企業的競爭者，而非出口到美國的碳鋼和合金鋼產品的直接購買者。因此，按照司法標準，美國鋼鐵公司顯然不具有訴權。此外，為了防止ITC發布終止審查裁決，美國鋼鐵公司也曾提出，依據美國司法判例，對于價格卡特爾應適用“本身違法原則”，即原告只需要證明存在壟斷協議，即可認定行為違法，而無須考慮協議的目的和效果。但是，美國司法判例中確立的本身違法原則只是減免了原告證明“對競爭的損害”的責任，并未減免原告證明“對自身的損害”的責任。因此，ITC最終還是依據司法標準認定原告不享有訴權。

三、總結與建議

本案深刻反映了美國反壟斷法與337調查在保護對象上的差異。反壟斷法旨在維護自由和公平的競爭，特定企業或行業是否受到損害并不是其關注重點。337調查的目的則是保護美國國內產業免受來自其他國家和地區的不公平競爭，其采取“禁止令”和“排除令”的救濟方式，就是要保護本國企業不再受到進口及進口后銷售的損害，因此其關注點更多集中于企業或行業本身。換言之，337調查更側重于具體的企業或行業利益的維護，而反壟斷法更多關注整體的市場競爭秩序和消費者福利。

美國是判例法國家，此次337調查反壟斷爭議的勝訴，無疑將成為今后中國企業在相關訴訟上應訴的重要參考。由于中國鋼鐵企業此前已經在虛假標注原產地訴點上勝訴，而原告美國鋼鐵公司已經撤銷了竊取商業秘密的指控，參與應訴的中國鋼鐵企業在本次337調查中全面勝訴。但是，在本案中，也有多家中國企業在已有應訴意向的情況下最終基于各種原因放棄應訴。

此次勝訴也在很大程度上有助于激勵中國企業在337調查中積極應訴，維護自身合法權益。同時，中國企業也應當學會利用美國337調查和司法系統分散獨立的模式，在不同的應訴情況下援引合適的案例進行積極抗辯。最后，中國鋼鐵企業在337調查反壟斷訴點上的勝利，也將在很大程度上避免美國企業今后利用反壟斷的方式進行濫訴，包括以此作為發動“貿易戰”的手段之一。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net