路遙且艱：特朗普的“太空軍”之路

慕小明

自美國總統特朗普2018年6月18日指示美國國防部啟動建立“太空軍”的必要程序，“太空軍”議題再次引發各國關注。近日美國防部表示，已決定暫緩原本8月1日向國會提交的“太空軍”相關方案。這表明，特朗普想要打造的“太空軍”，即便在其內部仍存在著不同聲音，也注定了其難以一蹴而就。

但是，若真如特朗普所愿，美國的太空力量從空軍中分離出來，成為繼陸軍、海軍、海軍陸戰隊、海岸警衛隊和空軍后的第六個軍種，則很可能對美國軍隊組織結構調整和太空備戰行動產生深遠影響，其相關動向值得我們關注。

美國“太空部隊”的發展歷程

從太空時代開始，美國即視太空為國家戰略資產。美國前總統肯尼迪曾預言：“誰控制了宇宙，誰就控制了地球；誰控制了空間，誰就控制了戰爭的主動權。”縱觀美國太空力量發展的歷史，太空軍事化一直是美國太空戰略的重中之重。

早在上世紀50年代，美國就研發了世界上第一批軍用偵察衛星。1983年，里根政府提出“星球大戰”計劃，后來演變為小布什政府2001年5月1日宣布建立的“國家導彈防御系統”和“戰區導彈防御系統”。克林頓政府、小布什政府和奧巴馬政府的太空政策明確指出，太空事關國家安全利益，美國要充分利用太空保衛國家利益；對其太空資產的攻擊就是對美國本土的攻擊，美國政府將利用一切手段進行回應。2010年，奧巴馬政府頒布《美國國家太空政策》，提出可對美國太空資產與能力構成威脅的各種系統進行先發制人的打擊。2015年7月，美國政府問責局發布報告，建議在五角大樓成立獨立“太空部隊”，作為美軍內部重點探討的改革方向之一。

近年來，美軍加快了對太空作戰和支援系統的升級換代，力求牢牢掌握太空優勢。美軍先后發布《2020年航天構想》、《太空作戰條令》、《太空對抗作戰條令》和《太空作戰聯合條令》等政策文件，并花費巨資于太空軍事領域，全力加速太空武器的研發與部署。目前，美國是太空戰技術最先進的國家，擁有全球最強大的太空軍事力量。從動能反衛星武器到高能激光致盲裝備，從微衛星攻擊到衛星捕捉技術，美國太空戰技術幾乎應有盡有。

從力量結構來看，美軍的太空戰攻防武器體系主要由對地支援太空系統、太空態勢感知系統和反衛星武器系統組成，其中對地支援太空系統是美國太空力量的重要組成部分。截至2017年8月31日，美國擁有803顆衛星，其中軍事衛星159顆，占比為19.8%。除了衛星，美國還在不斷加強其它先進太空武器的研發，如一直秘密研制的太空作戰平臺X-37空天飛機，是美國“一小時打遍全球”計劃的重要組成部分。

美軍還是最早開始籌劃組建太空作戰部隊的軍隊之一。目前，美國在科羅拉多州彼得森空軍基地專門成立了“太空司令部”，隸屬于空軍司令部。

戰術層面上，目前美陸海空三軍均設有專門進行太空戰的部隊，其中空軍設有專門進行太空戰的第14航空隊，下轄4個聯隊，主要擔負導彈預警、空間監視、火箭發射和衛星控制任務；陸軍編有2個太空作戰旅，負責執行太空支援、太空力量增強、太空控制和太空力量運用任務；海軍則組建了第10艦隊，作為其衛星通信系統的太空支援分隊。可以說，特朗普接手的是一支經過多年發展、結構合理、精干高效的太空作戰力量體系。

特朗普對太空力量的關注由來已久。早在當選前，特朗普的搭檔副總統候選人彭斯便提出要重建美國國家太空委員會。特朗普上臺后，美國在太空領域的動作更是密鼓繁弦。

2017年6月30日，特朗普簽署行政令宣布重啟美國國家太空委員會。同年12月11日，特朗普簽署“太空政策指令-1”，要求NASA計劃制造太空飛機，將美國航天員送往月球和火星。

2018年3月13日，特朗普在圣迭戈海軍基地演講時首次表示，正在考慮組建一支“太空部隊”。

2018年3月23日，特朗普政府發布《國家太空戰略》，除了延續前兩任政府的舉措，加強太空態勢感知系統，部署更加先進監視衛星，以及第五次秘密測試X-37B，還提出發展天基導彈防御系統，以強化反太空能力。為此，《2018財年國防授權法案》提出，加快天基導彈防御傳感器建設，使其盡快具備攔截能力，并與“薩德”、“宙斯盾”和“愛國者”反導系統集成。

2018年5月24日，特朗普簽署“太空政策指令-2”，提出改革美國商業太空監管框架，以確保美國在商業太空領域的領導地位。特朗普政府鼓勵私營公司與國防部和美國宇航局合作，發射軍方衛星，合作開發軍用、民用太空飛機，組建商業空間站。

2018年6月18日，特朗普簽署“太空政策指令-3”，提出確保美國在太空交通管理和緩解太空碎片影響領域的領導地位。同日，特朗普在與美國國家太空委員會會面后，宣布美國將建立“太空軍”。一個多月后，美國參眾兩院就總額7 160億美元的《2019財年國防授權法案》達成一致，要求在美軍戰略司令部下成立一個統管太空事務的“二級聯合司令部”。這意味著成立美國第六大軍種“太空軍”的提案，至少在2019財年內不會納入實施計劃。

雖然組建“太空軍”的努力受挫，但重建國家太空委員會、測試X-37B空天飛機、發布新版《太空作戰》條令、計劃組建“太空軍”等一系列動作，無不集中體現了特朗普政府備戰太空的戰略動向。

除了特朗普，美國國會也有一股推動“太空軍”的強大力量。2017年6月20日，美國眾議院軍事委員會戰略部隊小組委員會主席邁克·羅杰斯和資深議員吉姆·庫珀，在《2018財年國防授權法案》（草案）中提出了組建獨立 “太空部隊”的提案。該提案提出，成立隸屬空軍部的太空軍，接受空軍部長領導，同時設立太空軍參謀長作為軍事主官。太空軍將享有獨立的作戰指揮、軍種管理和預算分配權限，太空軍參謀長為參謀長聯席會議的常設成員。雖然這一提案在眾議院得以通過，但因國防部和空軍的強烈反對，未能在參議院通過。

特朗普緣何執意組建“太空軍”

美國在太空軍事化領域投入最大、時間最長、技術最為先進，是名副其實的超級太空軍事強國。美國不僅是太空軍事化始作俑者，還擁有著無可撼動的太空霸權。美前任空軍部長詹姆斯·羅奇曾赤裸裸地威脅，“任何國家或組織在沒有獲得美國認可的前提下，都不可以將太空資源用于發展軍事情報或其它軍事目的”。

特朗普極力推動太空部隊獨立成軍，或正如其本人所言，“在太空中我們不只要建立存在，還要建立統治性的地位”。綜合來看，這無外乎以下幾個直接原因。

一是美國對太空體系的高度依賴以及其它太空大國的競爭。太空是美軍聯合作戰的新興領域，也是美軍非對稱性優勢的重要來源。據統計，美軍90%的軍事通信、100%的導航定位、100%的氣象信息和近90%的戰略情報來自太空系統。沒有可靠的太空支援，美軍的精確制導彈藥、遠程無人偵察機、全球指揮控制系統等信息化武器裝備都將失靈，美軍將退回到機械化戰爭時代。

特朗普上臺后，美國國家安全的中心從反恐重回大國競爭。鞏固和擴大在陸、海、空、天、網及相關新興領域的軍事優勢，構成了當前美國戰略調整的重要指向，而太空作為美國維護其戰略利益的支柱，重要性不言而喻。

近年來，中俄等太空大國高度重視太空作戰，加速調整太空部隊編制體制，大力發展太空作戰力量。2001年俄羅斯建立了獨立的航天部隊。2011年俄航天部隊改組為空天防御兵，并于2015年與俄羅斯空軍合并為俄羅斯空天軍。重組后的俄羅斯空天軍由航空部隊、航天部隊、導彈防御部隊組成，統一負責空中、太空和反導力量。美國在太空這一新興作戰力量的機構設置中未能先行一步，這讓很多美國政要痛心疾首。美軍多位高官積極呼吁要“以對待海戰和陸戰的態度嚴肅對待太空作戰”，國防部也頂住空軍方面的壓力，先后對太空作戰力量進行多次整合。在特朗普看來，只有太空建軍才能真正大幅加速太空作戰力量的建設進程。

二是目前美軍太空力量發展受限，這也是特朗普極力推動成立與空軍“隔離+并列”的太空部隊的重要原因。

美國太空力量主要隸屬空軍航天司令部，其它分散在海軍太空與海洋戰爭系統司令部、陸軍太空與導彈防御司令部以及美國導彈防御局、國家偵察局、國家海洋與大氣管理局等部門。美國國防部內有近60家機構對太空資源擁有指揮控制權，參與決策的機構眾多，導致太空力量建設和作戰行動令出多頭、協調困難。

美國太空力量長期在空軍的督管框架內進行運作，造成太空部隊建設獲得的重視程度與其戰略地位不相匹配，出現太空部隊建設經費投入不升反降、決策體制不成體系、太空專業人才晉升渠道受限等問題。美國空軍掌控著近80%的軍事航天資源，卻對其缺乏應有重視，太空力量建設經費難以得到有效保證。根據美空軍當前預算規劃，到2021年，傳統空軍領域的研發和采購經費將比10年前增加30%，而太空領域的研發和采購經費卻將減少23%。由于空軍航天司令部司令位列空軍副參謀長之后，級別偏低，缺乏牽頭協調的權威性，造成美國空軍已經確定的太空預算也不一定能夠真正落實到太空領域。2017年，美國空軍共有37名上校晉升準將，沒有一個來自航天專業。美軍前戰略司令部司令羅伯特·凱勒將軍表示，“目前，太空領域仍是新興領域，加入其中可能意味著職業發展走進死胡同”。

三是特朗普出于政治考慮，助力共和黨的國會中期選舉。除了戰略和軍事訴求，特朗普宣布組建“太空軍”，很可能還有一定的政治考量。2018年11月正值美國國會中期選舉，而最近兩個月正是造勢關鍵時期，提升己方選民投票率至關重要。加強太空作戰力量和加速組建“太空軍”，都是特朗普上臺之后力推的重大事項，將留給選民“負責任”“敢作為”的良好印象，大幅提升民意對共和黨中期選情的支持度。

可以肯定的是，如果美國太空作戰力量獨立成軍，“太空軍”司令將成為參謀長聯席會議成員，有資格參與美軍最高層的預算分配討論，太空預算有望大幅增長。作為軍種最高長官，“太空軍”司令能夠牽頭美軍太空作戰力量建設，決定該領域的需求整合、資源分配和部隊訓練，同時由于擁有了獨立的人事權，也有利于建立一支穩定的專業人才隊伍。

從組建“太空軍”看美國太空戰略指向

特朗普組建獨立太空部隊的議題提出后，立即引發參眾兩院、國防部長、空軍部長等相關各方的熱烈討論。作為一個大方向，美國太空部隊獨立成軍的步伐可能會加快，但必然難以一帆風順。

毋庸置疑，成立“太空軍”有利于整合美國太空作戰資源和爭取經費預算。但從聯合作戰指揮的視角來看，一方面，“太空軍”自成體系形成完整的太空作戰指揮鏈條，有利于提升指揮效率；另一方面，軍種數量越多，聯合作戰體系的復雜性就越高，實施聯合作戰指揮協調的難度也就越大。以國防部長馬蒂斯為代表的美軍高層人士都持同樣看法。2017年馬蒂斯曾明確表示反對建立“太空軍”，認為“美軍應該進行整合而不是再建立一個新的建制”。

受《美國法典》約束，特朗普的太空建軍號令要想最終生效，必須得到國會參眾兩院的通過。美《外交政策》刊文指出，“（在國會）反對太空軍的意見比支持的要多”。美眾議院在今年5月通過的《2019財年國防授權法案》中，支持建立一支空軍下屬的太空部隊，擁有獨立的采辦體系，在美戰略司令部下建立一個專門負責太空作戰的聯合司令部，相關規劃擬在2019年12月31日前提交國會國防委員會。這也意味著，美國國會并不急于將太空部隊從空軍中獨立出來。

即便特朗普政府執意推進，美國防部也應在今年12月31日前提交是否組建“太空軍”的最終報告。如果一切順利，美國國會最快也要到2020年才能授權組建“太空軍”。

縱觀美國歷史，每一個軍種的成立都經過了實戰的大量考驗。如美國陸軍在1926年時便已建立陸軍航空隊，直到二戰后的1947年，美國才正式成立空軍這一獨立軍種。當時美國空軍無論是裝備還是戰術戰略理論都已經非常完備，相比之下目前能夠支撐“太空軍”的實質性元素還是比較少。而且，美軍類似的重大編制體制改革，通常需要經歷漫長的論證周期。美軍史上著名的《戈德華特-尼克爾斯法案》，歷經4年論證才得以艱難通過。早在2013年就開始醞釀的美軍戰區司令部編制及職能改革，至今都沒有實質性進展。

其實，妨礙“太空軍”成軍的最大羈絆主要來自美軍內部。“太空軍”成立后，不僅會大量接收原本隸屬其它軍種的太空作戰力量，還將涉及軍種間的權力切割、資源調配、經費劃分等一系列問題。因此特朗普提議組建“太空軍”后，就引發了美軍內部激烈的“口水戰”。作為美軍太空資源當前最大擁有者的空軍，反對組建“太空軍”最為激烈。美國空軍部長希瑟·威爾遜曾表示：“把精力放在進行大規模組織調整上會放緩我們的工作進度。”空軍參謀長戈德費恩認為，此舉將會把原本歸屬于空軍的太空司令部割裂成兩股力量，最終反而削弱美國的太空力量。

美國防部也有自己的考量，在沒有明確戰略規劃和追加投資的情況下，太空部隊的獨立成軍不但沒有實現太空作戰力量的整合，甚至還可能加重國防負擔。

由此看來，由于軍種利益之爭，加上相關提案還面臨漫長的立法程序，“太空軍”能否在近期成為現實，還存在很大的不確定性。可以確定的是，鑒于美國各方對其太空領導和管理體制存在系統性缺陷已達成共識，因此即使組建“太空軍”法案最終未獲通過，美國太空領導與管理體制的重塑已是不可逆轉。無論是美國空軍，還是白宮和國會，各方都支持對現有太空領導和管理體制進行重大調整，相關各方的分歧和博弈只是改革方法之爭。

事實上，美軍的太空領導管理體制改革，已經走在路上。為統一太空軍力的建設與作戰事宜，美國國會和軍方已于2017年7月增設一個由三星中將擔任的空軍副參謀長。美國會為組建獨立“太空軍”進行的立法準備并未停歇。

值得注意的是，美國對新型太空力量的規劃，以及建設步驟的具體實施，將會影響到太空戰略形勢的總體態勢，而其最直接的后果就是進一步加速太空軍事化的進程。如果美國不放棄太空霸權思維，堅持加速推進太空軍事化，以“太空控制”戰略來追求太空“獨霸”，那么目前已經基本形成的太空戰略平衡也將會被打破。此次特朗普提出組建新的“太空軍”，其咄咄逼人的太空軍事化態勢及其后續影響，不得不讓愛好和平的人們保持警惕。

[編輯/山 水]