甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)賦值研究

劉曉峰

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

為全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》關(guān)于在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的規(guī)定，以及水利部《關(guān)于加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的指導(dǎo)意見(jiàn)》[1]文件要求，各地要建立適合當(dāng)?shù)厍闆r，并與地方人民政府年度考評(píng)體系及主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任考核體系[2]相一致的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核體系，從而充分發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任考核的激勵(lì)作用，為建設(shè)生態(tài)文明、全面建成小康社會(huì)提供重要制度保障[3]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有19個(gè)省(市、區(qū))出臺(tái)了各自的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法。水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法一般由考核指標(biāo)體系構(gòu)建和考核指標(biāo)賦值兩部分組成。目前此類研究以指標(biāo)體系研究居多，如：2009年姜德文[4]提出建立水土保持政績(jī)考核制度的思路；李智廣[5]在2016年構(gòu)建了由預(yù)防措施、治理措施和管理措施3類指標(biāo)組成的一級(jí)指標(biāo)，新增及維護(hù)的預(yù)防措施、新增及維護(hù)的治理措施等4類指標(biāo)組成的二級(jí)指標(biāo)；2017年姜德文[2]從主觀性和客觀性指標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建了3個(gè)客觀性指標(biāo)、3個(gè)主觀性指標(biāo)。相對(duì)而言，由于各行政區(qū)水土流失類型、強(qiáng)度及危害的地域性差異，水土保持工作發(fā)展的不平衡不充分性，以及人們對(duì)水土流失防治重要性認(rèn)識(shí)的不同，對(duì)考核指標(biāo)賦值(包括考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源、計(jì)算方法、指標(biāo)賦值)是一件極其復(fù)雜的事情，而且由于地域性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的限制，考核指標(biāo)賦值辦法的可復(fù)制性、可推廣性較差，研究文獻(xiàn)也較少。因此，建立符合甘肅省情的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核體系，對(duì)其水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的市、縣級(jí)政府水土保持目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核，是迫在眉睫的任務(wù)。為此，甘肅省水利廳水土保持局與甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院聯(lián)合開(kāi)展了甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系及考核辦法的研究。研究采用專家評(píng)議法、層次分析法結(jié)合熵值法確定指標(biāo)權(quán)系數(shù)，按照指標(biāo)的定性和定量特征，確定了考核的指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重(詳見(jiàn)甘肅省水利廳水土保持局和甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院2017年12月聯(lián)合撰寫(xiě)的《甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系研究報(bào)告》)。本文僅對(duì)考核內(nèi)容(指標(biāo))評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來(lái)源、賦值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，以期對(duì)考核結(jié)果的科學(xué)性、可操作性和可比性提供科學(xué)依據(jù)。

1 甘肅省水土保持概況

甘肅省地處黃土高原、蒙新高原、青藏高原的交界處，地形呈狹長(zhǎng)狀，東西長(zhǎng)1 655 km，南北寬530 km，介于北緯32°31′～42°57′、東經(jīng)92°13′～108°46′之間，轄14個(gè)市(州)86個(gè)縣(市、區(qū))，常住人口2 716.73萬(wàn)人，人口密度64人/km2。境內(nèi)山、川、塬、戈壁、沙漠、森林、草原等地形地貌兼有，氣候分布有溫帶、暖溫帶和北亞熱帶(河川)，自然條件錯(cuò)綜復(fù)雜，地域差別很大。甘肅中東部屬黃土高原，梁峁起伏，溝壑縱橫，水土流失嚴(yán)重；南部屬西秦嶺山地，高山環(huán)列，峽谷幽深；西南部高原是典型的山原地形；北部河西走廊屬蒙新高原，有大片的戈壁、沙漠。依據(jù)2012年水利普查成果，全省土地總面積42.58萬(wàn)km2，其中水土流失面積21.13萬(wàn)km2，占全省總面積的49.6%；年均水蝕總量為5.79億t，其中黃河流域占89.5%、長(zhǎng)江流域占8.6%、內(nèi)陸河流域占1.9%，是全國(guó)土壤侵蝕最嚴(yán)重的省份之一。在全國(guó)水土保持區(qū)劃中涉及4個(gè)一級(jí)區(qū)(北方風(fēng)沙區(qū)、西北黃土高原區(qū)、西南紫色土區(qū)和青藏高原區(qū))、6個(gè)二級(jí)區(qū)(河西走廊及阿拉善高原區(qū)、晉陜甘高塬溝壑區(qū)、甘寧青山地丘陵溝壑區(qū)、秦巴山山地區(qū)、柴達(dá)木盆地及昆侖山北麓高原區(qū)、江河源高原山地區(qū))、8個(gè)三級(jí)區(qū)(河西走廊農(nóng)田防護(hù)防沙區(qū)、晉陜甘高塬溝壑保土蓄水區(qū)、寧南隴東丘陵溝壑蓄水保土區(qū)、隴中丘陵溝壑蓄水保土區(qū)、青東甘南丘陵溝壑蓄水保土區(qū)、隴南山地保土減災(zāi)區(qū)、祁連山山地水源涵養(yǎng)保土區(qū)、若爾蓋高原生態(tài)維護(hù)水源涵養(yǎng)區(qū))。嚴(yán)重的水土流失造成土壤瘠薄、肥力低下、耕地面積減少、林草植被大量破壞、水源涵養(yǎng)能力銳減，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)條件惡化、干旱程度加劇、自然災(zāi)害頻繁，嚴(yán)重影響了全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，水土流失已成為制約全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。

2 考核指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》《甘肅省水土保持條例》和水利部《關(guān)于加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件規(guī)定，以及相關(guān)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核研究成果，按照“依法依規(guī)管理、健全考評(píng)體系，突出業(yè)績(jī)導(dǎo)向、兼顧社會(huì)效益，注重動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、鼓勵(lì)主動(dòng)作為，指標(biāo)可被檢驗(yàn)、結(jié)果可被統(tǒng)計(jì)”的原則[5]，在省內(nèi)外60名專家評(píng)議的基礎(chǔ)上，采用“樹(shù)杈狀”指標(biāo)體系構(gòu)建甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法結(jié)合熵值法確定指標(biāo)權(quán)系數(shù)(見(jiàn)表1)。

表1 甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)權(quán)重統(tǒng)計(jì)

注：資料來(lái)源于甘肅省水利廳水土保持局和甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院2017年12月聯(lián)合撰寫(xiě)的《甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系研究報(bào)告》。

3 考核指標(biāo)賦值原則

根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、管理政策對(duì)各級(jí)人民政府防治水土流失的規(guī)定及要求，按照水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)的屬性，按照目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、發(fā)展不平衡不充分原則，從水土流失預(yù)防保護(hù)、水土流失綜合治理、水土流失綜合監(jiān)管和責(zé)任追究4個(gè)方面，設(shè)置考核指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)，分別解決考核中遇到的不同行政區(qū)水土流失防治任務(wù)大小不同、某類(項(xiàng))防治任務(wù)不同(有無(wú))、發(fā)展層次水平不平衡、不作為不擔(dān)當(dāng)?shù)葐?wèn)題?？己酥笜?biāo)賦值時(shí)，有些考核指標(biāo)涉及某一問(wèn)題，有些可能涉及幾個(gè)問(wèn)題，需要按照指標(biāo)涉及屬性的主次，通盤(pán)考慮。

3.1 目標(biāo)導(dǎo)向原則

由于自然地理?xiàng)l件、水土流失危害程度不同，計(jì)劃實(shí)施水土流失防治的任務(wù)大小不同，故考核指標(biāo)賦值不能簡(jiǎn)單地以任務(wù)大小來(lái)賦值，應(yīng)以任務(wù)完成程度為準(zhǔn)。主要包括法律法規(guī)的法定責(zé)任、各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)下達(dá)的水土流失防治及監(jiān)管任務(wù)等數(shù)量指標(biāo)完成情況的考核。

3.2 問(wèn)題導(dǎo)向原則

主要解決政府及水土保持行政管理部門(mén)雖然已具備工作保障(人員機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境等)，但在貫徹水土保持法及相關(guān)法律法規(guī)、管理政策、防治任務(wù)落實(shí)中存在的不作為、不擔(dān)當(dāng)，工作存在明顯過(guò)失、職責(zé)不到位，水土流失防治工作下滑等問(wèn)題。如個(gè)別行政區(qū)水土保持管理部門(mén)人員機(jī)構(gòu)不到位，水土流失補(bǔ)償費(fèi)收管用不能滿足國(guó)家有關(guān)要求、水土保持監(jiān)測(cè)及信息化工作不力、預(yù)防監(jiān)督工作行政干預(yù)多等。

3.3 發(fā)展不平衡原則

省內(nèi)自然地理?xiàng)l件、水土流失類型不同，計(jì)劃實(shí)施水土流失防治任務(wù)時(shí)若沒(méi)有某類(項(xiàng))新增水土保持措施，則該項(xiàng)考核指標(biāo)的賦值應(yīng)該按照合格來(lái)對(duì)待，即不獎(jiǎng)也不罰。如在干旱荒漠地區(qū)的張掖、酒泉和嘉峪關(guān)市的某些縣(區(qū))，受自然條件的限制沒(méi)有計(jì)劃新增治理任務(wù)，但不能作為處罰依據(jù)。因此，必須實(shí)行地域差異化對(duì)待。

3.4 發(fā)展不充分原則

由于不同行政區(qū)域開(kāi)展水土保持工作的歷史不同，防治難度不同，技術(shù)水平不同，治理投資也不同，所以目前達(dá)到的人員機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境等保障條件和防治水平也不同，對(duì)水土保持歷史較短、層次水平不高的行政區(qū)，應(yīng)實(shí)行鼓勵(lì)提升制，形成先進(jìn)促后進(jìn)、先進(jìn)更先進(jìn)的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于保障條件(人員機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境)等不充分的行政區(qū)，應(yīng)以能夠滿足本行政區(qū)全面開(kāi)展水土流失防治所需的保障條件為標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)按滿分對(duì)待(不是越多越好)，不滿足工作需求則扣分；對(duì)水土保持層次、水平低的行政區(qū)，應(yīng)以全省前一年達(dá)到的層次、水平為基準(zhǔn)(合格)，層次、水平提高的，按提高程度增加賦值。以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率為例，以上年度發(fā)展水平為基準(zhǔn)，降低者(指標(biāo)下滑者)不得分，大于或等于上年度的按上升比例賦值。

4 考核等級(jí)劃分、考核結(jié)果處理

4.1 考核等級(jí)劃分

考核結(jié)果實(shí)行百分制，考核等級(jí)劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)等級(jí)，得分90分(含90分)以上為優(yōu)秀；80～90分(含80分)以上為良好；60～80分(含60分)以上為合格；60分以下為不合格。

4.2 考核結(jié)果計(jì)算

縣級(jí)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核得分計(jì)算式為

(1)

式中：Ii為某市(州)i縣(市、區(qū))水土保持目標(biāo)責(zé)任考核得分，為本級(jí)考核指標(biāo)得分匯總，滿分為100分；Wi，k為某市(州)i縣(市、區(qū))三級(jí)考核項(xiàng)k指標(biāo)的權(quán)重，見(jiàn)表1權(quán)系數(shù)；XIi,k為某市(州)i縣(市、區(qū))三級(jí)考核項(xiàng)k指標(biāo)的考核賦值，滿分為10分；n為某市(州)管轄縣(市、區(qū))數(shù)量；10為換算系數(shù)；z為三級(jí)指標(biāo)的數(shù)量。

市級(jí)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核得分：①市級(jí)年度水土流失預(yù)防保護(hù)、綜合治理任務(wù)考核得分，按所轄縣級(jí)考核得分的平均數(shù)計(jì)入；②水土流失綜合監(jiān)管考核得分，市級(jí)水土流失綜合監(jiān)管考核得分按60%計(jì)入，所轄縣級(jí)水土保持履責(zé)考核平均得分按40%計(jì)入。計(jì)算式為

(2)

式中：S為某市(州)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核得分，為市、縣兩級(jí)考核得分加權(quán)平均數(shù)；SIi,k為某市(州)三級(jí)考核項(xiàng)k指標(biāo)的考核賦值，滿分為10分；z值1～6為水土流失預(yù)防保護(hù)和綜合治理的三級(jí)指標(biāo)，7～17為水土流失綜合監(jiān)管的三級(jí)指標(biāo)；其他符號(hào)意義同前。

4.3 考核結(jié)果應(yīng)用

對(duì)考核等級(jí)為優(yōu)秀、工作成績(jī)突出的單位，給予通報(bào)表?yè)P(yáng)；對(duì)考核等級(jí)為不合格、年度政績(jī)考核評(píng)定為一般以下的，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并約談其黨政主要負(fù)責(zé)人，提出限期整改要求；對(duì)生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)市(州)的黨政主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)負(fù)責(zé)人(含已經(jīng)調(diào)離、提拔、退休的)，按照《甘肅省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》(甘辦發(fā)〔2016〕40號(hào))等規(guī)定，進(jìn)行責(zé)任追究。

5 考核指標(biāo)賦值

考核指標(biāo)賦值滿分10分?？己酥笜?biāo)按照任務(wù)組成，可分為單項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)和復(fù)合任務(wù)指標(biāo)；按照統(tǒng)計(jì)屬性可分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)，按照指標(biāo)完成數(shù)量(個(gè)數(shù))或程度(百分?jǐn)?shù))，賦值分0、2、4、6、8、10分6個(gè)檔次；定性指標(biāo)，分為得分(滿分)、不得分(0分)2個(gè)檔次。部分具有定量、定性特性的考核指標(biāo)，能夠定量的實(shí)行6檔制，難以定量的實(shí)行2檔制。

5.1 水土流失預(yù)防保護(hù)

水土流失預(yù)防保護(hù)對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)預(yù)防保護(hù)措施，其對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)包括三項(xiàng)。

(1)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)受保護(hù)面積。重點(diǎn)預(yù)防區(qū)受保護(hù)面積等于受保護(hù)措施面積基數(shù)加后期保護(hù)措施面積，反映保護(hù)措施面積消長(zhǎng)變化，屬定量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源：①重點(diǎn)預(yù)防區(qū)受保護(hù)措施面積的基數(shù)。以完成市、縣級(jí)“兩區(qū)”復(fù)核劃分成果數(shù)據(jù)為準(zhǔn)；沒(méi)有進(jìn)行劃分的，以省級(jí)“兩區(qū)”復(fù)核劃分成果為準(zhǔn)。②后期受保護(hù)措施面積消長(zhǎng)變化。采用調(diào)查、遙感、地面觀測(cè)方法，統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)林地、草地等受保護(hù)措施面積變化。賦值標(biāo)準(zhǔn)：重點(diǎn)預(yù)防區(qū)受保護(hù)措施面積維持不變或增加時(shí)得10分；減少時(shí)不得分。重點(diǎn)預(yù)防區(qū)內(nèi)出現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)等項(xiàng)目征占地導(dǎo)致受保護(hù)措施面積減少時(shí)，其減少數(shù)量的合法性以具有法定審批權(quán)限部門(mén)出具的批復(fù)文件為準(zhǔn)，合法減少的數(shù)量沖減基數(shù)面積，不計(jì)入考核的減少面積。

(2)水土流失預(yù)防相關(guān)工作情況。按發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)及林業(yè)等水土保持相關(guān)部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱水土保持相關(guān)部門(mén))規(guī)定(或下達(dá)任務(wù))的預(yù)防監(jiān)督任務(wù)逐項(xiàng)計(jì)算，屬定量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源：水土保持相關(guān)部門(mén)提供的有關(guān)水土流失預(yù)防的規(guī)劃及總結(jié)、驗(yàn)收等支撐性文件。賦值標(biāo)準(zhǔn)：水土保持相關(guān)部門(mén)等有關(guān)水土流失預(yù)防的規(guī)劃及政策的落實(shí)率90%～100%(含90%)的，得10分；落實(shí)率80%～90%(含80%)的，得8分；落實(shí)率70%～80%(含70%)的，得6分；落實(shí)率60%～70%(含60%)的，得4分；落實(shí)率60%以下的不得分。落實(shí)率指完成水土保持相關(guān)部門(mén)任務(wù)的個(gè)數(shù)÷有計(jì)劃任務(wù)的水土保持相關(guān)部門(mén)總個(gè)數(shù)。

(3)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率。按規(guī)定由縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)進(jìn)行水土保持方案審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，屬定量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源：由市、縣級(jí)政府負(fù)責(zé)提供的轄區(qū)內(nèi)開(kāi)工建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單(包括項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、土建投資、征占地面積、挖填土石方總量、項(xiàng)目審批部門(mén)等)；市、縣級(jí)水行政主管部門(mén)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批公示清單。賦值標(biāo)準(zhǔn)：縣批以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，水土保持方案編報(bào)率達(dá)到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分；90%～95%(含90%)的，得6分；85%～90%(含85%)的，得4分；80%～85%(含80%)的，得2分；80%以下的，不得分。

5.2 水土流失綜合治理

水土流失綜合治理對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)是新增治理措施，其對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)包括三項(xiàng)。

(1)新增水土流失治理面積，屬定量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源：年度新增水土流失治理面積任務(wù)。以上級(jí)及本級(jí)人民政府、水行政主管部門(mén)下達(dá)任務(wù)的文件(批件)為準(zhǔn)；新增水土流失治理面積任務(wù)完成情況，以任務(wù)下達(dá)部門(mén)(或委托部門(mén))當(dāng)年驗(yàn)收的數(shù)據(jù)(文件)為準(zhǔn)。賦值標(biāo)準(zhǔn)：新增水土流失治理面積任務(wù)完成率達(dá)到100%的，得10分； 95%～100%(含95%)的，得8分； 90%～95%(含90%)的，得6分； 85%～90%(含85%)的，得4分； 80%～85%(含80%)的，得2分； 80%以下的，不得分。

(2)國(guó)家重點(diǎn)水土保持工程實(shí)施情況，屬定量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源：編制完成的國(guó)家重點(diǎn)水土保持工程前期工作文本及審查意見(jiàn)；項(xiàng)目下達(dá)單位或受委托單位出具的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等支撐性文件。賦值標(biāo)準(zhǔn)：任務(wù)完成率達(dá)到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分；90%～95%(含90%)的，得6分；85%～90%(含85%)的，得4分；80%～85%(含80%)的，得2分；80%以下的，不得分。

(3)相關(guān)水土流失治理項(xiàng)目實(shí)施情況，屬定量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源：項(xiàng)目下達(dá)單位或受委托單位出具的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等支撐性文件。賦值標(biāo)準(zhǔn)：相關(guān)部門(mén)水土流失治理的計(jì)劃完成率達(dá)到100%的，得10分；95%～100%(含95%)的，得8分； 90%～95%(含90%)的，得6分； 85%～90%(含85%)的，得4分； 80%～85%(含80%)的，得2分； 80%以下的，不得分。

5.3 水土流失綜合監(jiān)管

本類指標(biāo)主要反映法律法規(guī)、文件政策規(guī)定職責(zé)履行情況，多為定性指標(biāo)、復(fù)合指標(biāo)。

5.3.1 組織領(lǐng)導(dǎo)

(1)水土保持規(guī)劃。數(shù)據(jù)來(lái)源：本級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；已編制完成的完整水土保持規(guī)劃文本；本級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、水土保持規(guī)劃審批文件。賦值標(biāo)準(zhǔn)：①水土保持內(nèi)容納入本級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的，得3分；沒(méi)有納入的，不得分。②已編制完成完整的水土保持規(guī)劃并通過(guò)同級(jí)政府審批的，得4分；已完成編制但未經(jīng)同級(jí)政府審批的或已完成的規(guī)劃基礎(chǔ)材料不完整的，得2分；未開(kāi)展的，不得分。③有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃中有水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求本級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)意見(jiàn)的，得3分；發(fā)生缺項(xiàng)的，酌情遞減。

(2)水土保持機(jī)構(gòu)設(shè)置。數(shù)據(jù)來(lái)源：水土保持機(jī)構(gòu)配備與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的專職監(jiān)督管理人員的證明、支持性文件。賦值標(biāo)準(zhǔn)：配備與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的專職監(jiān)督管理人員15人(含15人)以上的，得10分；5～15人(含5人)的，得5分；5人以下的，不得分。

(3)水土保持經(jīng)費(fèi)。數(shù)據(jù)來(lái)源：政府對(duì)水土流失治理、水土保持監(jiān)測(cè)等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況；市、縣級(jí)政府水行政主管部門(mén)關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理方面的工作總結(jié)。賦值標(biāo)準(zhǔn)：①政府對(duì)水土流失治理、水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)足額到位的，得5分；沒(méi)有足額到位的，得3分；沒(méi)有撥付治理、監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)的，不得分。②水土保持補(bǔ)償費(fèi)足額到位，使用、管理合規(guī)的，得5分；水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳80%(含80%)以上、沒(méi)有發(fā)生違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的，得3分；水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳80%以下、發(fā)生過(guò)嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)事件的，不得分。

(4)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃定及公告。數(shù)據(jù)來(lái)源：已編制完成的市、縣級(jí)“兩區(qū)”復(fù)核劃分成果及政府公告等支撐性文件。賦值標(biāo)準(zhǔn)：已編制完成“兩區(qū)”復(fù)核劃分成果并公告的，得10分；未編制或未公告的，不得分。

(5)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。數(shù)據(jù)來(lái)源：年度水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)工作監(jiān)測(cè)報(bào)告完成情況。賦值標(biāo)準(zhǔn)：全面完成上級(jí)下達(dá)的本年度專項(xiàng)或區(qū)域水土保持監(jiān)測(cè)工作任務(wù)的，得10分；未全面完成的，得5分；沒(méi)有開(kāi)展的，不得分；沒(méi)有任務(wù)的，按6分計(jì)算。

5.3.2 水土保持制度建設(shè)

(1)水土保持目標(biāo)責(zé)任制及獎(jiǎng)罰制度。數(shù)據(jù)來(lái)源：市、縣級(jí)政府綜合考核責(zé)任書(shū)，政府與所屬水行政主管部門(mén)水土保持目標(biāo)責(zé)任書(shū)，水土保持獎(jiǎng)罰制度實(shí)施情況等支撐性文件、證明。賦值標(biāo)準(zhǔn)：①水土保持目標(biāo)責(zé)任制納入同級(jí)人民政府綜合考核內(nèi)容的，得5分；沒(méi)有納入的，不得分。②政府與所屬水行政主管部門(mén)簽訂水土保持目標(biāo)責(zé)任書(shū)的，得3分；沒(méi)有簽訂的，不得分。③每年對(duì)水土保持工作中成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的，得2分；沒(méi)有表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的，不得分。

(2)管理制度建設(shè)。數(shù)據(jù)來(lái)源：市、縣級(jí)政府對(duì)國(guó)家和省級(jí)水土保持方針、法律法規(guī)、文件政策、管理制度等執(zhí)行情況的總結(jié)、匯報(bào)材料；市、縣級(jí)政府發(fā)布的國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)配套管理辦法。賦值標(biāo)準(zhǔn)：①全面貫徹落實(shí)國(guó)家、省級(jí)水土保持方針、法律法規(guī)、文件政策、管理制度，沒(méi)有發(fā)生違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的，得6分；發(fā)生違規(guī)違紀(jì)事件的，不得分。②市、縣級(jí)人民政府按規(guī)定發(fā)布了國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)配套管護(hù)等辦法并全面落實(shí)的，得4分；發(fā)布了辦法，沒(méi)有全面落實(shí)的，得2分；沒(méi)有發(fā)布的，不得分。

(3)鼓勵(lì)制度建設(shè)。數(shù)據(jù)來(lái)源：市、縣級(jí)人民政府發(fā)布的有關(guān)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與水土流失治理的優(yōu)惠政策。賦值標(biāo)準(zhǔn)：①市、縣級(jí)人民政府發(fā)布了鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與水土保持工作等相關(guān)政策的，得2分；沒(méi)有發(fā)布的，不得分。②對(duì)單位和個(gè)人參與水土流失治理的，市、縣級(jí)人民政府發(fā)布了資金、技術(shù)、稅收等方面優(yōu)惠政策的，得2分；沒(méi)有發(fā)布的，不得分。③市、縣級(jí)人民政府發(fā)布了鼓勵(lì)和支持承包治理“四荒地”，保護(hù)土地承包合同當(dāng)事人的合法權(quán)益政策的，得2分；沒(méi)有發(fā)布的，不得分。④市、縣級(jí)人民政府發(fā)布了鼓勵(lì)和支持在水土流失的其他區(qū)域，采取下列有利于水土保持的措施(免耕、等高耕作、輪耕輪作、草田輪作、間作套種等；封禁撫育、輪封輪牧、舍飼圈養(yǎng)；發(fā)展沼氣、節(jié)柴灶，利用太陽(yáng)能、風(fēng)能和水能，以煤、電、氣代替薪柴等；從生態(tài)脆弱地區(qū)向外移民；其他有利于水土保持的措施)政策的，得2分；沒(méi)有發(fā)布的，不得分。⑤與高等院校和科研單位開(kāi)展水土保持科學(xué)研究、試驗(yàn)示范、成果推廣和技術(shù)服務(wù)的，得2分；沒(méi)有的，不得分。

5.3.3 監(jiān)督執(zhí)法

(1)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督執(zhí)法。數(shù)據(jù)來(lái)源：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督執(zhí)法工作總結(jié)報(bào)告；轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，督查次數(shù)(包括督查清單、記錄檔案等支撐性材料)。賦值標(biāo)準(zhǔn)：①對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)全面履行督查職責(zé)，督查率達(dá)到100%的，得8分；履行督查職責(zé)不全面，督查率80%以上(含80%)的，得4分；督查率60%以上(含60%)的，得2分；督查率低于60%的，不得分。②水行政主管部門(mén)在監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，無(wú)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)監(jiān)督執(zhí)法的，得2分；存在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)監(jiān)督執(zhí)法的，不得分。

(2)水土流失易發(fā)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)監(jiān)管。數(shù)據(jù)來(lái)源：受理和處理水土流失舉報(bào)事件的清單、處理結(jié)果及處理效果。賦值標(biāo)準(zhǔn)：在轄區(qū)內(nèi)崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，以及水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)沒(méi)有發(fā)生法律禁止性活動(dòng)(違法取土、采砂、采石，陡坡開(kāi)荒、毀林毀草等)的，得10分；發(fā)生法律禁止性活動(dòng)的，在法律法規(guī)規(guī)定時(shí)限內(nèi)，水土流失事件處理率和恢復(fù)率達(dá)到100%的，得8分；處理率和恢復(fù)率在80%以上(含80%)的，得5分；處理率和恢復(fù)率低于80%的，不得分。

(3)水土流失事件舉報(bào)受理和處理處罰。數(shù)據(jù)來(lái)源：監(jiān)督檢查；群眾舉報(bào)。賦值標(biāo)準(zhǔn)：通過(guò)監(jiān)督檢查或群眾舉報(bào)的人為水土流失違法事件，按制度要求，及時(shí)進(jìn)行制止、處理、處罰的，得10分；沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)人為水土流失違法事件的制止、處理、處罰超過(guò)規(guī)定期限的，得5分；對(duì)人為水土流失違法事件沒(méi)有發(fā)現(xiàn)、制止、處理、處罰的，不得分。

5.4 責(zé)任追究

5.4.1 扣分項(xiàng)

數(shù)據(jù)來(lái)源：群眾舉報(bào)、有關(guān)部門(mén)發(fā)布的水土保持重大責(zé)任事故通報(bào)、有關(guān)部門(mén)違規(guī)違紀(jì)情況通報(bào)等認(rèn)定材料?？鄯謽?biāo)準(zhǔn)：市、縣級(jí)水土保持部門(mén)，發(fā)生水土保持重大責(zé)任事故或違規(guī)違紀(jì)案件，造成惡劣社會(huì)影響，被有關(guān)部門(mén)通報(bào)的，每發(fā)生1起扣5分，該項(xiàng)總扣分不超過(guò)20分。

5.4.2 “一票否決”項(xiàng)

數(shù)據(jù)來(lái)源：群眾舉報(bào)、有關(guān)部門(mén)發(fā)布的水土流失重大危害事件通報(bào)、生態(tài)損害事件調(diào)查報(bào)告等認(rèn)定材料。“一票否決”標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)各類自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域發(fā)生嚴(yán)重水土流失事件被國(guó)家通報(bào)批評(píng)的市、縣級(jí)政府水土保持工作，實(shí)行“一票否決”。

6 結(jié)論與討論

6.1 結(jié) 論

(1)本研究根據(jù)水土保持法律法規(guī)對(duì)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)市、縣級(jí)政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任要求，對(duì)確定的甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)從水土保持工作目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、發(fā)展不平衡和發(fā)展不充分4個(gè)方面進(jìn)行了指標(biāo)賦值、考核得分計(jì)算、考核等級(jí)劃分、考核結(jié)果應(yīng)用，并對(duì)市、縣級(jí)水土流失綜合監(jiān)管的責(zé)任分擔(dān)進(jìn)行了研究，全方位探討了復(fù)雜條件下科學(xué)、合理、公正、公平進(jìn)行水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的辦法。

(2)從同類研究中可以看出，水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，大同小異，基本穩(wěn)定，但考核指標(biāo)的內(nèi)容(賦值)具有較強(qiáng)的地域性，且隨著水土保持工作的不斷推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步不斷向更高的層次、水平演化，指標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越趨于整體化、科學(xué)化和透明化，也更有利于指導(dǎo)水土流失防治工作及水土保持工作落實(shí)情況。

6.2 討 論

(1)一個(gè)合理公正的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果，應(yīng)具有明顯的正態(tài)分布特征，即考核結(jié)果為優(yōu)秀、不合格的考核對(duì)象是少數(shù)，考核結(jié)果為良好、合格的是絕大多數(shù)，這樣的考核結(jié)果才能起到鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后的效果。切忌過(guò)低的賦分標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致考核對(duì)象均為優(yōu)秀或者過(guò)高的賦分標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致考核對(duì)象均為不合格的極端狀況發(fā)生，這兩種極端狀況均會(huì)導(dǎo)致考核結(jié)果失去意義?；诖?，在初次制定年度的考核賦值標(biāo)準(zhǔn)(辦法)時(shí)，要對(duì)考核對(duì)象的各指標(biāo)完成情況先行測(cè)評(píng)，準(zhǔn)確把握各項(xiàng)指標(biāo)值整體發(fā)展水平、分值分布區(qū)間，以確定合理的考核指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)。

(2)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)具有與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)態(tài)性。一個(gè)合理的賦值標(biāo)準(zhǔn)既要考慮指標(biāo)目前的整體發(fā)展水平，又要考慮將來(lái)的提升空間，通過(guò)考核指標(biāo)賦值水平的不斷提高，建立激勵(lì)機(jī)制，不斷引領(lǐng)落后單位趕超先進(jìn)單位，不斷提升各級(jí)政府及水行政主管部門(mén)的水土保持工作質(zhì)量和水平。

(參加該項(xiàng)研究工作的還有甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院張富研究員、胡彥婷研究生，甘肅省水利廳水土保持局王守俊高級(jí)工程師、曹喆高級(jí)工程師、陳天林工程師，特此致謝！)