當前規劃環境影響評價遇到的問題和幾點建議

摘要：本文主要通過簡述規劃環境影響評價概念，介紹近年來規劃環評相關的法律法規和發展歷程，根據最新要求，結合具體工作經驗，簡述了目前規劃環評工作中存在的問題，分析了主要原因，并針對性的提出一些建議和解決辦法。

關鍵詞：規劃環評；問題；建議

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）06-0017-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.008

Abstract： This article mainly introduces the concept of planning environmental impact assessment， introduces the relevant laws， regulations， and development history of planning environmental assessment in recent years. Based on the latest requirements and specific work experience， this paper proposes the problems existing in the current planning environmental impact assessment and tries to analyze the reasons and proposes Some suggestions and solutions.

Keywords： Planning EIA； Problems； Suggestions

近年來，我國環境保護工作取得了積極進展，但環保形勢嚴峻的狀況仍然沒能得到根本改變，不少地區環境空氣、地表水污染嚴重，地下水、土壤污染也逐漸體現，生態環境遭到破壞，生態系統功能出現退化，而且逐步呈現出區域性和流域性特點。最重要的原因就是在編制區域、流域和自然資源開發利用規劃以及產業發展規劃時，對規劃實施可能產生的環境、生態問題缺乏整體性考慮，影響了經濟社會的全面協調可持續發展。在這種情況下，規劃環境影響評價工作的開展就顯得越發重要。

1 規劃環境影響評價的概念、形式

規劃環境影響評價（簡稱規劃環評）是對規劃實施可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的過程。規劃環評把環境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過分析資源環境承載力，對重大開發、生產布局、資源配置等活動提出更加合理的戰略安排，從而實現在開發建設活動源頭預防環境問題的目的。

規劃環評應在規劃編制階段同步進行。規劃環境影響評價文件包括環境影響報告書、環境影響篇章或說明兩種形式。

2 與規劃環境影響評價相關的法律法規和導則

2003年9月，《中華人民共和國環境影響評價法》的實施，設專章對規劃環評作了規定，對規范和促進規劃環評工作發揮了重要作用，也確立了其法律要求。2009年8月，國務院通過的《規劃環境影響評價條例》，確定了應當進行環境影響評價的規劃的具體范圍，明確了規劃編制機關是環境影響評價的責任主體，并對規劃環評的內容、依據、具體形式以及公眾參與等方面進行了規范；還對規劃環境影響報告書的審查、規劃環境影響的跟蹤評價做了要求。2014年9月實施的《規劃環境影響評價技術導則 總綱》（HJ 130-2014）真正為近幾年規劃環評的具體工作開展提供了指導[1]。

2015-2017年以來，伴隨新《環境保護法》、新《環境影響評價法》的實施，我國環境保護工作進入了一個全新的時期，通過了多項生態文明和生態環境保護具體改革方案，對推動綠色發展、改善環境質量發揮了強有力的推動作用，也對規劃環評進行深度改革和推廣提供了條件。

3 規劃環境影響評價的最新要求

2016年2月24日，環保部辦環辦環評〔2016〕14號文《關于規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見》發布，力求從源頭預防戰略性、長期性、結構性環境問題，給出了規劃環評的著力點就是“加強空間管制、總量管控和環境準入”，充分發揮其優化空間開發布局、推進區域（流域）環境質量改善以及推動產業轉型升級的作用，并給出了其基本原則和技術要點[2]。

《“十三五”環境影響評價改革實施方案》則進一步將規劃環評“加強空間管制、總量管控和環境準入”提煉為核心“三線一單”，即“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”[3]。

4 規劃環評具體工作中存在的問題和解決辦法

4.1 規劃環評單位與規劃編制單位及規劃審批機構互動不夠

目前，規劃環評編制單位與規劃編制單位、規劃審批機關交流互動較少。

與其展開更多的互動，才能更好的為規劃審批、決策提供依據。在規劃環評擬對規劃的范圍、產業布局、規模等提出調整建議時，可由規劃審批機關組織規劃預審會、征求書面意見等形式，綜合采納相關各部門意見，討論調整的可行性和合理性，為決策提供依據。

4.2 審查制度不完善、審查權限不明確

與建設項目環評相比，規劃環評的技術審查一直沒有完善的配套制度，導致權責不明，出現審查機構不明確、審查程序不當等問題。

分析原因，首先是規劃環評本身起步較晚，它各項制度的健全理應是一個不斷發展完善的過程；其次，近年來在化工石化、有色冶煉等項目進園入區等政策要求的背景下，各類規劃、產業園區爆發式增長，這就要求規劃環評審查部門必須具備相應的人才、技術等條件，掌握最新的政策、程序、制度；第三，伴隨各地簡政放權，環評審批權限大幅下放，而市級、縣級環保管理部門還沒有足夠的能力，為項目環評、規劃環評把好關，就很容易出現一些重大失誤、越級審批等問題[3]。

當前，需要管理部門充分認識規劃環評的意義，對審查制度、審查權限進一步明確，并研究建立規劃環評違規違法責任調查機制，并進行責任追究。

4.3 規劃環評編制時間長、進度慢

少則半年，多則兩到三年，這在規劃環評中很常見。究其原因有規劃環評介入較晚，需要對規劃范圍、產業、規模等進行反復調整；地方政府配合力度不夠，收集資料用時較長等。

為縮短編制時間，首先從區域的主體功能區規劃出發，宏觀上了解區域的背景、主導發展方向，從行業發展規劃和相關規范條件、準入條件入手，提出明確的限制條件；其次，盡早介入規劃編制，與之充分交流溝通，對規劃范圍、產業規模等重大問題盡早達成一致；最后，必須發揮政府主導作用，通過召開協調會議形式邀請各職能部門參加，建立良好的溝通渠道，并在會后下達紅頭文件明確各政府職能部門責任人，確保資料提交按時保質。

4.4 “三線一單”技術方法在實踐中還不成熟，規劃環評實施效果一般

2018年2月，環境保護部印發了《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》，提出了建立“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”（三線一單）的一般性原則、內容、程序、方法和要求。

影響規劃環評實施效果的主要因素就是規劃環評的技術方法不足，對“三線一單”、資源環境或生態承載力等關鍵技術方法缺乏科學性和公信力，還需在實際工作中積累經驗，進一步優化[4]。

首先，要加快對區域或流域進行“三線一單”編制和實施的試點工作，通過對試點的探索、經驗積累來發揮示范引領作用，推動“三線一單”在全國范圍開展；逐步通過多種形式的培訓、宣貫，讓基層的規劃環評編制人員、審查人員掌握三線一單方法，確保在實踐中行之有效。

其次，要真正提高規劃環評實施效果，還需健全相關制度和建立監督機制，確保規劃環評的審查意見在下一步規劃審批中采納，規劃環評提出的調整建議在規劃實施中落實。

最后，要進一步通過政策強化規劃環評的約束和指導作用，強化“三線一單”在優布局、控規模、調結構、促轉型中的作用，以及對項目環境準入的強制約束作用。

5 結束語

伴隨近年來的環保風暴，規劃環評也進行了一系列的改革、創新，實施范圍越來越廣，評價技術不斷提高，但仍有許多問題存在，尤其是審查制度、三線一單的具體編制方法等方面，急需在部分地區先行示范、總結推廣，才能使規劃環評起到應有作用，從源頭預防戰略性、長期性的環境問題，以保障社會可持續發展。

參考文獻

[1]李越越.工業園區規劃環評主要問題實例分析[J].環境與可持續發展，2010，（05）：10-13.

[2]環境保護部.環環評[2016]95號.關于印發《“十三五”環境影響評價改革實施方案》的通知.2016-7-15.

[3]張杰.當前規劃環境影響評價遇到的問題和幾點建議[J].環境與發展，2018，30（01）：21+23.

[4]朱坦，吳婧.當前規劃環境影響評價遇到的問題和幾點建議[J].環境保護，2005，（04）：50-54.

收稿日期：2018-04-19

作者簡介：張志峰（1983-），男，本科，中級工程師，環境影響評價工程師，研究方向為建設項目環境影響評價、規劃環境影響評價、固體廢物處理處置。