明確國(guó)土空間規(guī)劃法律地位的必要性

趙濤濤 王旺

摘要：針對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與管理多規(guī)并存、內(nèi)容重疊沖突、銜接不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，文章采用文獻(xiàn)調(diào)研法、綜合分析法，分析國(guó)土空間規(guī)劃體系在法律層面存在法律地位未明確、體系框架不完善、基本規(guī)則不統(tǒng)一等問(wèn)題，據(jù)此提出明確法律地位、完善體系框架、統(tǒng)一基本規(guī)則的對(duì)策，從根本上重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；法律地位；依法治國(guó)

一、引言

十八屆三中全會(huì)提出“健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制及深化行政體制改革、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，十八屆四中全會(huì)提出“依法治國(guó)”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題”，均為探索和建立國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性上位法律提供了政策依據(jù)和立法契機(jī)。

近年來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃的提出掀起了規(guī)劃界的熱潮，引起了大家的廣泛關(guān)注，已有學(xué)者對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理，我國(guó)涉及國(guó)土空間規(guī)劃的只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《海域管理法》等部分專項(xiàng)性法律，在國(guó)家層面上尚無(wú)一部統(tǒng)一、健全的國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)，主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃雖客觀存在，但主要依據(jù)中央文件或政策推進(jìn)相關(guān)工作，在法律上仍處于真空狀態(tài)，缺乏明確的法理地位；此外，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)各類空間規(guī)劃的功能定位、主體內(nèi)容、相互關(guān)系以及監(jiān)督程序等作出原則性規(guī)定，以至于各類空間規(guī)劃的法律關(guān)系模糊。目前，國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的法制建設(shè)尚處于探索階段，已有學(xué)者將其列為土地科學(xué)重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題。

本文所稱“國(guó)土空間規(guī)劃”是對(duì)傳統(tǒng)意義上的“規(guī)劃”概念的拓展（傳統(tǒng)意義的“規(guī)劃”是一個(gè)平面上的概念），是把國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)保護(hù)規(guī)劃等涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，依據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌區(qū)域國(guó)土資源稟賦及開(kāi)發(fā)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)三者關(guān)系的資源空間配置、開(kāi)發(fā)利用管理和布局優(yōu)化的總體方案，是基礎(chǔ)性、綜合性和戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃。

本研究提出以國(guó)土空間規(guī)劃為綱領(lǐng)，是解決規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題的最有效方法之一；是建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)；也是貫徹落實(shí)十八大提出的“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”的積極嘗試和實(shí)踐。

二、國(guó)內(nèi)外國(guó)土空間規(guī)劃的法律體系完善經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外空間規(guī)劃體系從宏觀到微觀，從上到下構(gòu)建了一個(gè)完整的規(guī)劃法律體系，這些法律為空間規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)以及切實(shí)落實(shí)提供了可靠的保障，凸顯了空間規(guī)劃的強(qiáng)制性和約束性。各級(jí)規(guī)劃的編制都是在上一級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)下編制的，構(gòu)成具有連續(xù)性的體系。各個(gè)層面的空間規(guī)劃既能從整體區(qū)域的角度進(jìn)行考慮，又在進(jìn)行下一級(jí)規(guī)劃時(shí)根據(jù)其空間發(fā)展側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行各種利益之間的協(xié)調(diào)。同時(shí)空間總體規(guī)劃還與專項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合，法律規(guī)定的正式規(guī)劃與以問(wèn)題為導(dǎo)向的非正式規(guī)劃相結(jié)合，使得空間規(guī)劃體系更加靈活與完善。每個(gè)層次的空間規(guī)劃均有相應(yīng)的法律支持。具體來(lái)說(shuō)，從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家就先后開(kāi)展了國(guó)土整治和國(guó)土規(guī)劃工作，把國(guó)土作為一個(gè)整體，由國(guó)家進(jìn)行有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)和治理，效果顯著。如英國(guó)是最早興起空間規(guī)劃的發(fā)達(dá)國(guó)家，自 1909 年頒布《住房及城市規(guī)劃諸法》以來(lái)，之后進(jìn)行了多次制定和修訂相關(guān)法律法規(guī)；德國(guó)于 1950 年通過(guò)了《聯(lián)邦德國(guó)國(guó)土規(guī)劃法》， 1998 年修訂了《聯(lián)邦德國(guó)國(guó)土規(guī)劃法》，對(duì)空間規(guī)劃的方法、基本原則與任務(wù)以及各聯(lián)邦州制定 空間規(guī)劃法律的途徑都作了詳盡的規(guī)定， 2006 年又修改了《建筑法典》，進(jìn)一步夯實(shí)了“區(qū)域發(fā)展之法制先行”的思想；美國(guó)國(guó)土規(guī)劃按規(guī)劃范圍分為流域綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃、區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃、城市規(guī)劃等，按隸屬關(guān)系分為跨州規(guī)劃、各州規(guī)劃和各縣規(guī)劃等；日本從 1949 年開(kāi)始先后頒發(fā)了《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》、《國(guó)土利用規(guī)劃法》、《國(guó)土調(diào)查法》、《土地基本法》等，以后又陸續(xù)制定了百余部國(guó)土開(kāi)發(fā)直接法、間接法和配套法，形成了一套完整的國(guó)土規(guī)劃法律體系；韓國(guó)在近 40 年已經(jīng)形成并確立了完整的國(guó)土規(guī)劃體系，它包含三個(gè)層次和兩個(gè)部門的規(guī)劃體系。

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作實(shí)踐較晚，1987年，我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》；2001年，天津、深圳開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作，包括國(guó)土開(kāi)發(fā)利用、空間區(qū)劃與布局、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等內(nèi)容；2003年，遼寧開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃工作，包括國(guó)土開(kāi)發(fā)利用和重大工程空間布局等內(nèi)容；2017年，我國(guó)開(kāi)展了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》的編制工作，標(biāo)志著我國(guó)全國(guó)性國(guó)土空間規(guī)劃正式啟動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)涉及國(guó)土空間利用的相關(guān)國(guó)家級(jí)規(guī)劃有83個(gè)，到省配套的規(guī)劃有100多個(gè)，省、市、縣三級(jí)規(guī)劃綱要、重點(diǎn)專業(yè)規(guī)劃有7300余個(gè)，但新時(shí)期人口、資源、環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)土空間規(guī)劃暴露了多規(guī)并存、內(nèi)容重疊沖突、銜接不協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題，造成了規(guī)劃間的不協(xié)調(diào)和規(guī)劃實(shí)施上的困難，制約了規(guī)劃效力的發(fā)揮，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)外國(guó)土空間規(guī)劃體系大多以行政級(jí)別來(lái)劃分體系，而國(guó)外空間規(guī)劃體系具有完善的法律體系支撐，國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段缺少法律體系，還需要借鑒國(guó)外空間規(guī)劃理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、存在問(wèn)題及原因分析

（一）法律地位未明確，缺乏主體法律體系

由于國(guó)土空間規(guī)劃法律地位未明確，規(guī)劃的權(quán)威性不足，土地違法屢禁不止，相關(guān)行政部門因“公”違法成本低，其根源就在于地方政府，土地是圍繞著項(xiàng)目轉(zhuǎn)，為了招商引資，地方政府在背后支持，默許土地違法現(xiàn)象大量存在，片面追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)環(huán)境承載量，大量農(nóng)田因此化為建設(shè)用地，有的甚至公開(kāi)、直接違法。

當(dāng)前的《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》不具有法律地位和作用，缺乏統(tǒng)領(lǐng)國(guó)土空間規(guī)劃全局的主體法律。國(guó)土規(guī)劃工作依據(jù)的實(shí)體法和程序法，多是針對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)管理部門和資源管理部門發(fā)布的法律和行政規(guī)章制度，如《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》等，缺乏主導(dǎo)性明確的主體法律統(tǒng)領(lǐng)法律體系，主體法律應(yīng)對(duì)部門法律和規(guī)劃存在的問(wèn)題作出明確規(guī)定。

（二）體系框架不完善，各部門缺乏全局性考慮

由于未從法律層面對(duì)體系框架進(jìn)行完善，造成各部門缺乏規(guī)范性、全局性、綜合性考慮，部分規(guī)劃空間內(nèi)容重疊沖突，導(dǎo)致了不少地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù)處于混亂狀態(tài)，影響和危及區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致在同一塊地方的重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)、反復(fù)投資現(xiàn)象出現(xiàn)的幾率相應(yīng)增加，造成資源浪費(fèi)。

各部門專題性規(guī)劃因價(jià)值取向、專業(yè)領(lǐng)域限制，突出專題性，缺乏綜合性、全局性考慮，使相關(guān)專題規(guī)劃在空間上出現(xiàn)同地規(guī)劃多向利用，在實(shí)施中出現(xiàn)沖突。如土地利用總體規(guī)劃對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地與未用地之間的比例關(guān)系作了規(guī)定，但只考慮土地的天然界線，不考慮土地與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)不完整，基礎(chǔ)設(shè)施難以實(shí)施；城市總體規(guī)劃對(duì)土地用途、開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，但忽視了耕地占補(bǔ)平衡，導(dǎo)致城市建設(shè)侵占耕地，耕地?cái)?shù)量減少。

（三）基本規(guī)則不統(tǒng)一，各規(guī)劃缺乏系統(tǒng)化基本規(guī)范

由于未從法律層面對(duì)基本規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一，導(dǎo)致各部門制定國(guó)土空間規(guī)劃缺乏統(tǒng)一遵循的基本規(guī)則，各自為政，基本的技術(shù)規(guī)范和基本的分類與指導(dǎo)體系缺乏協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，甚至同類用地各自分類不一，歸類有別，造成國(guó)土空間歸屬不清。

主要原因：一是基本的定義不清晰、形式不規(guī)范等，如在定義城市規(guī)劃區(qū)時(shí)，《城市規(guī)劃法》第三條定義的城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃調(diào)控的區(qū)域，而城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍由城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃中劃定，由于其定義不清晰，各城市劃定的規(guī)劃區(qū)范圍差異較大；二是各規(guī)劃指導(dǎo)思想制定的不同，編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，具體編制的技術(shù)手段上的聯(lián)系與差異也就更為顯著；三是各規(guī)劃在基礎(chǔ)底圖的選擇、坐標(biāo)體系的采用、用地指標(biāo)和分類標(biāo)準(zhǔn)上都存在著不可忽視的技術(shù)性差異，這些都為規(guī)劃的實(shí)施與協(xié)調(diào)帶來(lái)了一系列困難。

四、對(duì)策及建議

（一）明確法律地位

明確法律地位是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的核心任務(wù)，也是空間規(guī)劃規(guī)范實(shí)施的基礎(chǔ)保障。建議將《土地管理法》修改為《國(guó)土空間利用管理法》，將《土地利用總體規(guī)劃》修改為《國(guó)土空間規(guī)劃》。首先，建立從頂層到基層的法律法規(guī)，從憲法中進(jìn)行明示，標(biāo)明國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位，從頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建完整的國(guó)土空間規(guī)劃法律體系，明確《國(guó)土空間規(guī)劃》的法律地位，作為國(guó)土規(guī)劃基本法規(guī)，統(tǒng)領(lǐng)全局。其次，明確國(guó)土空間規(guī)劃從屬法的范圍，涵蓋《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等現(xiàn)有法律，以及所涉及的相關(guān)法，如《房地產(chǎn)管理法》、《建筑法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》等，以及最終所形成的各項(xiàng)規(guī)劃。最后，修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，使其與《國(guó)土空間規(guī)劃》形成上下協(xié)調(diào)一致的具有權(quán)威性的法律體系，保障國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施。

（二）完善體系框架

為了使得國(guó)土空間規(guī)劃法律地位更加明確，可從國(guó)土空間規(guī)劃體系框架進(jìn)行設(shè)計(jì)。建議從縱向上、橫向上等方面完善現(xiàn)有的體系框架，各部門在體系框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行各自的專項(xiàng)規(guī)劃。

縱向上，國(guó)家層面的規(guī)劃側(cè)重宏觀性和戰(zhàn)略性，具有“引導(dǎo)性”；省市級(jí)層面則需要做好上下溝通協(xié)調(diào)的“銜接性”，而縣鄉(xiāng)級(jí)層面則要做到具有“可操作性”。

橫向上，各規(guī)劃的協(xié)調(diào)應(yīng)建立起以主體功能區(qū)規(guī)劃為主導(dǎo)、以土地規(guī)劃為銜接、城鄉(xiāng)規(guī)劃及林業(yè)規(guī)劃為有益補(bǔ)充的戰(zhàn)略規(guī)劃體系。主體功能區(qū)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)性自不必說(shuō)，其主導(dǎo)地位顯然易見(jiàn)；而土地規(guī)劃的全覆蓋、綜合性、多尺度、約束性和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等特征，作為次一級(jí)的銜接性綜合規(guī)劃最為合適。

（三）統(tǒng)一基本規(guī)則

在大力推進(jìn)法制化進(jìn)程的大背景下，統(tǒng)一基本規(guī)則是保障國(guó)土空間規(guī)劃有效實(shí)施的基本措施。建議理順現(xiàn)有規(guī)劃間的內(nèi)在聯(lián)系和編制時(shí)序，制定國(guó)土規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)專題規(guī)劃存在的問(wèn)題。在多種規(guī)劃中，以綜合性較強(qiáng)的土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合其他部門相關(guān)規(guī)劃，進(jìn)行技術(shù)規(guī)程協(xié)調(diào)、分類體系協(xié)調(diào)、空間開(kāi)發(fā)利用方向協(xié)調(diào)，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃系列性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性。在《國(guó)土空間利用管理法》中明確基本概念的定義、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用標(biāo)準(zhǔn)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)數(shù)據(jù)算法等，最終形成一套完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中要充分考慮指標(biāo)間的關(guān)系、內(nèi)在的聯(lián)系、指標(biāo)的層次性，有效解決規(guī)劃中的指標(biāo)沖突。

總之，需要從法律層面，理順各類空間規(guī)劃的關(guān)系，保證各類規(guī)劃在法律層面完成銜接，形成國(guó)土空間規(guī)劃體系以及空間規(guī)劃編制實(shí)施的基本原則。

五、結(jié)語(yǔ)

從依法治國(guó)角度來(lái)看，明確國(guó)土空間規(guī)劃法律地位是一個(gè)必然的趨勢(shì)和要求，可以從根本上消除因機(jī)制、體制、政策等因素導(dǎo)致的資源無(wú)序開(kāi)發(fā)、多重投資、反復(fù)建設(shè)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，統(tǒng)籌資源稟賦及開(kāi)發(fā)利用、進(jìn)一步拓展耕地后備資源、改善我國(guó)的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)。只有正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)有規(guī)劃體系存在的問(wèn)題，才能保證國(guó)土規(guī)劃具有科學(xué)性、合理性和實(shí)用性，才能發(fā)揮其應(yīng)有功能，推進(jìn)新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的制定。除了文中提到的對(duì)規(guī)劃體系法律地位、體系框架、基本規(guī)則的重新考量外，還有大量的研究和工作需要進(jìn)一步深入，規(guī)劃改革創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)。

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