如何提高民營企業對PPP項目的參與度

張志濤 李偉 申愛軍

摘要：民營企業作為我國經濟體的主要力量之一，其廣泛參與PPP項目對于我國公共基礎設施的完善具有積極意義。文章在對我國PPP項目現狀進行分析的基礎上，重點剖析了我國民營企業在PPP項目中參與度不高的原因，并進一步從充分發揮市場機制，降低民營企業的準入門檻；加強PPP項目的法律、法規建設；建立健全契約制度，樹立政府契約精神；完善金融體系，降低民營企業融資成本等視角提出了針對性的政策建議，以提高民營企業參與PPP項目的積極性，對于我國PPP項目的良性發展具有積極的現實意義。

關鍵詞：民營企業；PPP項目參與度

一、引言

“政府與社會資本合作模式”（public-private partnerships，簡稱PPP）最早由英國政府于1982年提出，是政府和私人企業就公共產品和服務的供給，通過契約的形式而建立的一種風險共擔、利益共享的合作關系。該模式在我國的深入推廣，是我國全面深化改革，轉變傳統的政府管理服務模式，充分發揮市場配置資源的有效性，提高公共產品和服務效率和效益的重要舉措。也是有效緩解地方債居高不下，基礎設施建設資金缺口巨大的有效途徑。PPP的本質是政府向私人資本購買公共產品或者服務，在我國，PPP模式主要用于城市污水處理、燃氣、垃圾處理、部分收費道路建設等。近年來，國務院及其部委出臺了一系列相關政策，以大力推進PPP模式在我國各級政府基礎設施建設項目中推廣和實施（見表1）。

我國的PPP模式有其鮮明的特色，社會資本取代了傳統意義的私營資本（Private），在社會資本中以大型國有企業和集體所有制企業為主體的公有制經濟體與以民營企業為代表的非公有制經濟體展開了激烈競爭。民營企業在我國經濟中發揮重要作用，每年創造60%左右的GDP、提供80%左右的就業機會，其投資總額占社會總投資的60%以上。截至2017年2月月底，財政部PPP綜合信息平臺披露共有11784個項目，總投資額達到13.9萬億元，項目落地1401個，總投資額2.35億元，其中國有企業中標的項目金額為1.7萬億，占比約為74%，而民企中標的總金額為6223億，占比約為26%，國企投資總規模是民企的3倍。可以看出，我國民營企業在PPP項目中的參與度尚與其自身實力存在一定的差距。因此，本文重點分析影響民營企業參與PPP項目的主要原因，并針對性地提出促進民營企業參與PPP的政策建議，以提高民營企業參與PPP的積極性，對于我國PPP項目的良性發展具有積極的現實意義。

二、民營企業在PPP項目中參與度不高的原因分析

（一）民營企業自身實力有待進一步提升

從實踐來看，當前政府推出PPP項目以新建大型公共設施和公共服務PPP項目為主，而央企、國企作為傳統新建大型公共設施和公共服務項目的投資和建設的主力軍。因此，在資金實力、資本金、業績、資質、管理、抗風險能力等占有明顯的優勢，即在相對公平、公正的招標條件和評標辦法下，不利于民營企業的競爭，對民營企業產生較強的“擠出效應”。

PPP項目一般投入大、回報周期長，對企業融資能力等有較高要求。雖然《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）文件明確要求各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目，不得以不合理的采購條件對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發和促進民間投資。但是在現實中地方政府出于道德風險的考慮，為了規避自身和決策風險，更加親睞資本雄厚、抗風險能力強的央企、國企，往往直接將民營企業過濾出考慮范圍之內，最終使得PPP項目成為央企、國企的“盛宴”。

（二）PPP項目風險及其收益的不確定性

PPP項目的風險主要表現為政治風險、市場風險和項目本身的風險。在PPP項目中的政治風險主要體現在國家宏觀經濟形勢的不確定性（受國際經濟形勢不確定性的影響），而帶來的一系列法律法規的變化，以及政府的干預等。同時，各級政府既是PPP項目的參與者，也是項目的監管者，政府權力過大而契約意識相對淡薄，政府失信、決策不當、領導人更替、權利尋租等對項目本身都會構成一定影響。其市場風險主要表現在市場價格、需求、利率、匯率等變化所帶來的風險，具體可以分為供求風險和金融風險。而項目風險主要表現在項目本身可能存在的潛在風險，如項目設計的不合理性，項目施工的安全性，以及股東變動所帶來的進一步溝通風險等。

PPP項目按其收益來源，一般可以分為：政府購買型、消費者付費型、政府補貼型。在國外，PPP項目的收益一般在18%～20%左右，但我國的PPP項目很多存在收益率低、經營困難的情況。主要是因為我國PPP項目的定價機制不合理和政府補貼不透明，政府定價往往難以有效涵蓋全部成本，加上通貨膨脹、居民收入不高、市場需求不足等因素，往往會導致項目收益偏低。而政府補貼型的PPP項目，一般在合同中表述模糊而具有一定的彈性，如果缺乏完善的補貼監管制度，難免會造成政府補貼監管的不到位，從而為社會資本帶來經營收益風險。

（三）民營企業與政府在PPP項目由于目標導向差異，而存在機會主義行為

由于城市公共基礎設施的公益性、外部性特點，其對城市經濟發展和居民的生活具有深遠意義的影響。因此，推進PPP項目的公益性是政府考慮的主要目標之一。而民營企業參與PPP項目的主要目的就是為了企業的利益最大化，通過與政府合作，搭建PPP項目以獲得長期穩定的收益。由于政府和民營企業在目標導向上存在一定的差異，雙方都可能存在一定的機會主義行為。

政府在PPP項目中的機會主義行為主要表現為失信和權利尋租行為。履約失信是當前我國PPP項目中比較突出的問題，地方政府有時會將一些背負巨額債務或者經營不善的項目重新包裝成PPP項目，以吸引社會資本進入而分擔其債務風險，有時為緩解政府財政壓力，為吸引社會資本的進入往往給予很多優惠的承諾。但一旦政府領導人換人或者其他客觀因素的出現，由于民營企業實力較弱，難以發聲，就會導致對民營企業的承諾難以實現，從而產生履約失信。同時，在PPP項目推進過程中，部分政府人員權利過大，如果監督管理制度不到位，就會產生貪腐現象。

民營企業在PPP項目中的機會主義主要表現為動機不當，由于參與投標的企業資歷和能力差異很大，而政府由于信息不對稱，難以全面把握各參與民營企業的實際情況，有些民營企業往往不是為了做好某一個PPP項目而參與，而是為了通過中標政府PPP項目而獲得一個信用較好的融資平臺，利用政府信用進行大規模融資以達到自身盈利的目標，而對于PPP項目本身難以產生預期的效用。同時，由于PPP項目一般運營時間長，產生效益慢，一些民營企業會在違約和履約中權衡得失，一旦違約成本低于履約成本，部分民營企業就會采取違約行為，而不考慮項目本身的公益性。

（四）民營企業融資成本高

PPP項目能否成功融資是PPP項目能否順利進行的基礎。PPP項目一般由新成立的項目公司來融資，但多數項目公司的自身資產和信用不具備融資的條件，主要依靠政府和投資人的信用作為支撐。PPP項目資金需求量巨大，融資往往動則上億甚至上百億。然而，當前并沒有出臺針對民營企業參與PPP項目的金融優惠支持政策，民營企業相對于實力雄厚、資信良好的央企、國企明顯處于弱勢。其次，央企、國企擁有隱性國家信用作支撐。因此，金融機構相對于民營企業更愿意服務于央企、國企，導致大量金融資源被央企、國企所占有，使得民營企業不能獲得足夠資金，整體資信能力偏弱的民營企業在競爭的時候已經輸在了起跑線上，從而大大制約了民營企業持續拓展PPP項目的能力。

PPP項目融資成本的高低，是PPP項目核心競爭條件。以四川省為例，在《四川省財政廳政府與社會資本合作（PPP）項目融資成本信息發布（第1期）》發布的已融資到位42個PPP項目中，國有企業（中央、省級、市縣）參與項目30個，平均融資成本5.56%；民營企業參與項目12個，平均融資成本6.55%。民營企業參與項目中，民營企業獨資、控股或牽頭項目9個，平均融資成本7.12%；民營企業參與投資但不控股或不牽頭項目3個，平均融資成本6.26%。可見，社會資本方國有成分越低，PPP融資成本越高。因此，民營企業融資環境明顯處于劣勢，在中標回報率與央企、國企接近條件下，民營企業盈利能力受到制約，導致一定程度上影響了民營企業的競爭能力。

三、對策建議

（一）充分發揮市場機制的決定作用，降低民營企業的準入門檻

各級政府要轉變觀念，由傳統的管理向服務和合作轉變，充分體現市場機制在推動PPP項目中的重要地位。在PPP項目采購過程中，不得設置遠高于項目實際需求的注冊資本金、資產總額、銀行存款、業績、融資能力等條件，同時杜絕設置對民營企業在采購活動中差別對待的隱形歧視條款。同時，對采購評審時社會資本的商務條件評審因素量化到較小的區間，從而降低準入門檻，提升民營企業參與的積極性。建議政府部門從以下三方面給予民營企業支持。一是政府在規劃和確定實施PPP項目時，應當統籌各個部門，制定向民營企業推薦的具體方案；二是在PPP項目采購評審時考慮給予民營企業一定加分或減價等優惠政策，創造適當向民營企業傾斜的市場環境；三是可以嘗試對于部分規模較小的PPP項目，專門面向民營企業公開招標。

（二）加強PPP項目的法律、法規建設

盡快從國家層面出臺相應的法律、法規，從法律上明確各級政府及管理部門在PPP項目中的職能劃分，界定政府及社會資本參與者的權責關系，以規避后續推進中的矛盾和爭議。同時應出臺公共事業特許經營法，來針對性地解決公共事業領域出現的特許經營爭議，當民營企業的合法利益受到侵犯時，可以依據公共事業特許經營法，通過行政訴訟解決。

（三）建立健全契約制度，樹立政府契約精神

政府缺乏契約精神是影響民營企業進入PPP領域的重要因素。各級政府應約束自身權利、規范自身行為，提高政府行為的穩定性和可預測性，讓民營企業可以預判自己的投資風險，從而選擇切合自身實際的PPP項目。政府要明確自己在PPP項目中的定位，要轉變觀念，由管理者轉向合作者和服務者，讓民營企業和政府共同完善和發展社會公共基礎服務。上級政府應加強對下級政府的監督考核，將其認真履行契約的行為作為對下級考量的重要指標，對于違反契約精神的行為加大懲罰力度，并對直接責任人進行問責。

（四）完善金融體系，降低民營企業融資成本

目前對于PPP項目融資，各金融機構并未建立起針對PPP項目的量化審批制度，金融機構對PPP項目貸款審批仍是一事一議的模式，多數參照傳統貸款模式發放貸款，導致民營企業組建的項目公司很難得到融資支持。建議政府部門從以下三方面給予民營企業融資支持和外部增信措施。一是在各省設立專門針對民營企業參與PPP項目的引導基金或專項補助資金，這樣既給PPP項目提供了一定的增信，又降低項目的融資需求；二是對于民營企業參與的政府付費或可行性缺口補貼PPP項目，除將政府付費或可行性缺口補貼納入中長期預算，還應明確政府付費或可行性缺口補貼第二還款來源，提高金融機構審核通過率，為PPP項目融資創造有利條件；三是在PPP項目招標前，項目實施機構應積極協調金融機構，整合包括銀行、證券、保險、信托、社保基金等機構的金融資源，提前解決PPP項目融資。

四、研究結論

民營企業作為PPP項目中一支不可忽視的社會資本力量，對深化投融資改革，推進基礎設施和公共服務領域建設有重要意義。本文再對我國PPP項目進行現狀描述的基礎上，重點分析了民營企業在PPP項目中參與度不高的原因，并進一步從充分發揮市場機制，降低民營企業的準入門檻；加強PPP項目的法律、法規建設；建立健全契約制度，樹立政府契約精神；完善金融體系，降低民營企業融資成本等視角提出了針對性的政策建議，以期激發民營企業參與PPP市場的活力，拓展民營企業的發展空間，更好地推進我國PPP事業健康有序發展。

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（作者單位：張志濤，寧夏交通建設股份有限公司；李偉、申愛軍，寧夏朔方控股股份有限公司）