城市占道經營治理窘境及對策研究

張國興

占道經營是城市發展過程中普遍存在的現象，既影響城市市容和環境衛生，又損害合法經營者的正當權益，必須花大力氣治理。自改革開放以來，隨著社會發展及城市化進程的不斷加速，加強城市市容和環境衛生管理已日益為各級政府所重視。2002年，在國務院的推動下，全國大多數地市先后成立了專門的城市管理執法部門，在職權設置上雖略有差異，但無一例外地將占道經營治理納入其職責范圍內。多年來，管理體制雖進行了多次改革，但并沒有根治占道經營。這種情況若不及時解決，既違背了以人為本的行政執法理念，也阻礙了我國民主法治進程。

一、違章占道經營溯源

改革開放初期，為發展經濟，我國大力推行馬路市場，這一時期對占道經營持放任態度，雖然對經濟發展起到了“推動”作用，但問題也隨之出現。因有利可圖，占道經營者越來越多，尤其在繁華區域，占道經營者鋪天蓋地，造成交通堵塞、市民出行不便。因此，市民對治理占道經營的呼聲越來越高。

據統計，占道經營者主要由城市下崗失業人員和進城務工人員等群體構成，是政府和社會應該幫扶和救助的對象。因此，占道經營不僅是城市市容管理問題，也是一個綜合性的社會問題。如對此種現象一律采取處罰和取締等一刀切的做法，勢必導致社會對執法工作認可度較低，大大弱化執法處罰力度，既掣肘了綜合行政執法工作的良性發展，又影響了社會和諧穩定，最終導致城市管理隊伍陷入進退維谷的兩難窘境。

二、城市占道經營治理的要求

（一）城市管理執法必須與時俱進

黨的十八大以來，我黨在堅持中國特色社會主義理論體系為指導的基礎上，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想。習近平新時代中國特色社會主義思想堅持以人民為中心，要求把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業；黨在治國理政的過程中要始終把人民放在首位，要始終堅持人民當家作主，把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一作為社會主義政治發展的必然要求。因此，在當今努力構建社會主義和諧社會、全面落實以人為本的科學發展觀、高舉新時代中國特色社會主義思想旗幟的時代背景下，缺乏人性化色彩的執法理念與一刀切式的執法方式理應被時代所拋棄。如何讓城市管理執法方式更多地體現新時代的人文關懷、綻放人性色彩，有著直接的現實意義。

（二）執法應將處罰和人文關懷結合起來

在實際的執法過程中，執法隊伍有時過于強調法律的剛性和威懾力，固守治理就是執法、執法就是處罰、處罰就是罰款的觀念，忽略了法律本身應有的人文關懷。此外從法律原則來分析，在對流動攤販占道經營治理中，城市管理執法人員是行政主體，占道經營者是行政相對人。行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內。現代法治精神要求在執法管理的過程中應堅持處罰與教育相結合的原則及理念，執法理念不轉變，執法行為就不可能根本轉變。在落后的、缺乏人性化色彩的執法理念支配下的城市管理執法行為只能引發執法相對人更多的反感和抵抗，無形中加大了行政執法工作的難度和阻力，稍弱執法效果。

（三）科學對待占道經營管理與執法

城管執法部門采用單一的取締和禁止手段來解決占道經營這一復雜問題，非但不能取得根本成效，反而會使執法主體與行政相對人之間積累大量矛盾。此類矛盾如不及時、有效地解決，將嚴重損害政府公信力，最終影響到整個社會的和諧穩定。

三、城市占道經營治理對策

（一）樹立以人為本的善治理念，堅持教育與處罰相結合的執法方式

在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，樹立以人為本的善治理念是進行城市治理工作的客觀要求。政府需要重新確立更富有人文關懷與人性光輝的城市治理目標，始終把廣大居民的根本利益作為城市環境治理的出發點和落腳點，做到治理為民，治理靠民。城市管理執法理念是城市治理理念在行政執法領域的具體體現，在占道經營治理中，城市管理部門要堅持以人民為中心，秉持以人為本的善治理念，努力實現公共利益的最大化。此外，也可以采用柔性化治理方式。柔性化治理方式要求行政執法者與占道經營攤販之間實現良性溝通與互動，以此來緩解行政執法者與攤販之間緊張的對立關系，而城市管理隊伍在治理過程中的說理，是柔性化管理方式的精髓所在。通過柔性化管理方式可增強攤販對城市管理與執法過程的認可度和自愿參與度，在推動城市管理與執法民主化的同時，實現城市市容管理提檔升級。

（二）調整完善政策，積極回應占道經營行為

在我國當前的經濟狀況與就業形勢下，城市困難群體中的一部分人選擇從事街頭攤販經營作為其非正規就業形式，有著一定的客觀必然性。在新時代中國特色社會主義思想指導下，政府應該加強對街頭攤販生存狀況的關注，采用堵疏結合的方法，摒棄不合理的取締政策，在疏導上下功夫，以更加積極的姿態回應街頭攤販經營這一非正規就業形式。在治理政策設計上應該秉持尊重歷史、正視現實、管而不死、活而不亂的原則，將街頭攤販經營中占道經營行為與經營本身分開處理，逐步規范和引導隨意性的占道經營行為，通過賦予經營攤販合法和適當的經營空間，鼓勵、支持和保護攤販經營本身，從而實現市容環境、攤販經營者、居民消費需求三方共贏的局面。

（三）政府主導，行業牽頭，根治攤販占道經營現象

在實踐操作中，僅依靠政府強制治理占道經營會引發諸多社會問題，因此，開辟新的治理思路實屬必然。在占道經營治理過程中，可以借助行業組織，將占道經營歸類，由行業組織將其引入市場或超市，有條件的可進入社區，安排專人負責幫帶。非政府組織相較于政府而言，其更接近社會基層，更了解流動攤販的狀況和需求，使其參與到城市管理中來，不僅可直接減少城市管理執法部門的工作量，還能更好地為占道經營者服務。政府主導方面，政府可以與行業簽訂協議，明確責任與義務，對行業牽頭人實行獎、罰結合，凸顯幫帶質量，實現先富幫后富，達到共同富裕的目的。

（四）加強執法隊伍建設，完善執法追責制度

在政治素養方面，應不斷加強城市管理和執法隊伍的思想政治工作，始終如一地對城市管理執法人員進行法治教育、黨的宗旨教育和職業道德教育，提升其思想政治覺悟，使其樹立責任心和使命感。在執法手段方面，職權范圍應嚴格遵循法律規定，執法過程應嚴格按照法定程序，禁止越權執法。手段上對流動攤販可以提供人性化的管理和服務以及進行批評教育等，要先摸清占道經營人家庭情況，有針對性地教育和服務，做到及時發現、及時劃行歸市。違法占道經營超過三次之后拒不劃行歸市的可予以罰款，多次教育和服務后仍暴力抗法的可予以行政拘留或追究刑事責任。業務素質方面應結合工作實際不斷更新業務知識，提升業務素質，不斷追求高質量的城市管理水平。在行政執法追責方面，要建立追責制度，完善追責程序。執法隊員不按照程序執法、特別是暴力執法，傷害困難群眾情節嚴重、造成惡劣社會影響的，必須依法嚴懲。所屬地城市管理執法隊員，多次暴力傷害困難群眾的，相應領導應就地免職，不得再重用。