四川省總規禁建區劃定存在的不足及對策淺析

鄧生文,高銘鴻,陳 亮,蔡欞曦

(1.四川省城鄉規劃設計研究院,四川成都610084；2.成都市龍泉驛區規劃管理局,四川成都 610100)

1 禁建區的相關內涵

《中華人民共和國城鄉規劃法》第十七條規定城市總體規劃的內容應當包括“禁止、限制和適宜建設的地域范圍”?！冻鞘幸巹澗幹妻k法》第三十條規定在市域城鎮體系規劃中應“確定生態環境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產等方面的保護與利用的綜合目標和要求，提出空間管制原則和措施”，并在三十二條中規定將“市域內應當控制開發的地域”納入城市總體規劃的強制性內容，主要包括“基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分布地區”；第三十一條規定在中心城區規劃中應“劃定禁建區、限建區、適建區和已建區，并制定空間管制措施”。

同時，毛克庭在《城市總體規劃“三區”劃定研究》中提出“禁建區是指按照相關法律法規原則上禁止建設的地區，卻與該地區相關的特殊建設行為，應在設定的特定程序下另行論證與制定發展準則”。彭小雷、蘇潔瓊、焦怡雪等在《城市總體規劃中“四區”的劃定方法研究》中提出“禁建區是范圍依法確定，區內嚴格禁止城鎮建設及與限建要素無關的建設行為的地區”。

通過對法律法規及相關文獻的解讀，我們提出：禁建區是指依法確定的，具有生態敏感性，對資源環境、公共安全及人類生活有重大影響，一旦破壞很難恢復，并可能造成重大損失的，原則上禁止任何城鎮開發建設行為的地區。包括基本農田、行洪河道、水源地一級保護區、風景名勝核心區、自然保護區核心區、地質災害易發區、礦產采空區、文保單位等。

2 四川省總規禁建區劃定與管控的基本情況

截至2017年底，在四川省18個地級市、16個縣級市及116個縣總規的空間管制規劃中，基本都劃定了禁建區，并分別提出相應的管控要求。其中，以瀘州、達州、眉山、馬爾康等為代表的城市總規，在市(縣)域層面和城市規劃區層面均劃定了禁建區，并分別提出了“原則上禁止任何與保護功能無關的建設活動”的管控要求；以都江堰、西昌、武勝等為代表的城市總規，在市(縣)域層面劃定了禁建區，并提出“除滿足基礎設施和公共安全的需要，禁止安排城鎮開發項目”的管控要求；以巴中等為代表的城市總規，在城市規劃區層面劃定了禁建區，且提出了“原則上禁止在區內進行任何與保護功能無關的開發建設活動”的管控要求。各城市總規禁建區劃定與管控的相關內容參見表1。

3 存在的主要不足

雖然目前各地對禁建區內各管控要素均進行了強有力的保護與控制，但我們發現，在規劃實施的過程中，總規劃定的禁建區及其管控要求，也一定程度地制約了諸如重大基礎設施等城鄉規劃建設的有效實施。究其原因，核心在于現階段禁建區在空間劃定及管控要求制定時存在以下三個方面的不足。

3.1 范圍劃定標準不統一

由于國家及四川省未出臺禁建區劃定的相關規范和標準，各地禁建區在空間劃定時缺少法律法規或標準規范的統一界定。同時，由于各市、縣總規由不同的規劃編制單位編制完成，各單位的規劃編制人員對禁建區的理解不盡一致，由其劃定的禁建區在空間表達上也必然存在一定的差異。首先是規劃層面不統一，如前文所述的瀘州、達州、眉山、馬爾康等在市(縣)域層面和城市規劃區層面均劃定了禁建區，而都江堰、西昌、武勝則在市(縣)域層面劃定了禁建區。其次是劃定標準不統一，如眉山、武勝將法律法規中明文禁止建設的區域(風景名勝區特級和一級保護區、自然保護區核心區和緩沖區、水源地一級保護區等)劃入禁建區，而瀘州、巴中、西昌則是將風景名勝區、自然保護區、水源保護區和保護林地等區域的全部范圍劃入禁建區，禁建區范圍劃定過大，限制了城鄉范圍內部分合理的城鄉建設行為開展。

3.2 范圍劃定“一刀切”

各市、縣總規禁建區劃定所涉及的空間要素較多，而各空間要素根據各自的法律法規要求，其管控要求存在一定的差異性，因此，各要素在空間上宜根據不同的管控要求分別予以明確。但目前四川省各市、縣總規在禁建區劃定上，如馬爾康總規及眉山總規等(圖1、圖2)，基本采用“一根線、一個色斑”的模式，未明確不同類型管控要素的邊界，不利于規劃的精細化管控。

表1 四川省部分城市總規禁建區劃定與管控的相關內容

圖1 馬爾康縣域空間管制規劃

圖2 眉山城市規劃區空間管制規劃

3.3 管控要求“一刀切”

部分市、縣總規未針對禁建區涉及的各空間要素，分門別類的提出相對應的管控要求，存在“一刀切”的情況(如禁建區籠統采取“禁止與保護無關的一切建設行為”進行管控)。如達州、眉山、西昌與馬爾康等城市總規將高壓廊道劃入禁建區，并提出管控要求“嚴禁任何與資源、環境保護無關的各種開發建設活動”，而《電力設施保護條例》第二十二條規定“公用工程、城市綠化和其他工程在新建、改建或擴建中妨礙電力設施時，或電力設施在新建、改建或擴建中妨礙公用工程、城市綠化和其他工程時，雙方有關單位必須按照本條例和國家有關規定協商，就遷移、采取必要的防護措施和補償等問題達成協議后方可施工”，顯然該空間管控要求過于嚴苛，與相關法規規定不符。

4 相關對策

4.1 科學劃定禁建區

各市、縣在制定總規時，應統籌考慮生態整體性和系統性，厘清山水林田湖與城市的關系，科學劃定禁建區。禁建區應涵蓋法律法規、標準規范和上位規劃要求保護的區域，包括基本農田、世界遺產、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和水源等各類保護地禁止開發建設的地域，以及其他對城市生態環境、歷史文化和城市安全等有重大影響的必須嚴格控制開發的地域(表2)。禁建區內各類保護地的邊界應與各級政府及相關主管部門公布的邊界一致，區內其他地域的邊界應按照生態環境保護、文化保護和安全防災的需要科學劃定，確保禁建區劃得實、管得住。

表2 總規禁建區各空間要素

4.2 實施分類管控

依據國家、省相關法律法規和標準規范確定的空間管控要素，按照“從嚴保護、永續利用、分類指導、利于管理”的原則，針對各市、縣總規禁建區涉及的各類管控要素，在空間上分別進行劃定，并提出相對應的管控要求。

如會東縣總規，在全縣根據法律法規的要求劃定了禁建區、限建區、適建區和已建區的基礎上(圖3)，針對禁建區涉及的水源地一級保護區、I級保護林地、生態保護紅線、基本農田保護區和地質災害重點防治區等，在空間上分別予以明確(圖4)。

圖4 會東縣縣域禁建區劃定

又如武勝縣總規在縣域對禁建區各管控要素進行分類劃定后，針對禁建區涉及的水源地一級保護區、文保單位保護范圍、自然水體、基本農田保護區和地質災害易發區等，根據相關法律法規的規定，分別提出了相應的管控要求(表3)。

4.3 加強監督管理

各級人民政府和省級相關部門要落實主體責任，密切配合、加強溝通，統籌做好城鄉規劃禁建區各類要素管控邊界的協調工作，切實加強禁建區的監督管理；要牢固樹立底線意識，將禁建區作為相關綜合決策的重要依據和前提條件，強化用途管控，嚴禁任意改變用途。要加強涉及禁建區各類建設行為的審查審批工作，嚴格按照管控措施開展項目的前期審查工作，對不符合管控要求的，原則上不得同意建設；對于能源、交通、水利、安全、軍事設施等國家和省的重大建設項目，確需進入禁建區的，應進行專題研究，按照法定程序批準同意后實施。

表3 武勝縣總規禁建區域管控要求