北京市老年人公交補貼方式研究

1 引言

截至2016年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約334.4萬，占總人口24.5%，人口老齡化程度居全國第二位。針對有北京戶籍或居住證的65歲以上老年人，北京市于2008年10月出臺了不限時段免費乘坐公交車的制度，而由此產生的公交企業虧損則全部以財政補貼的形式進行補償。北京市公交長期實行低票價政策，公交補貼對政策性虧損中的專項經濟補償部分缺乏精確的考核方式，這種低效率的補貼造成了沉重的財政負擔。2016年北京市路面公共交通補貼總金額高達143.1億元，而這其中針對老年人的公交補貼大約10.95億，占7.6%。

隨著老齡化發展進程的加速以及未備先老的發展態勢，現有的老年人城市交通補貼制度面臨著嚴峻挑戰：高峰時段公交擁擠，企業經營效率低而政府補貼金額高；同時，監管力度不嚴使得老年卡混用、外借等狀況普遍存在。未來，北京市需要詳細研究完善相關的老年人公交補貼制度。

2 國內外典型城市老年人公交補貼方式分析

為了更全面地了解現有的公交補貼方式，首先采用案例分析法分析不同城市采取的老年人公交補貼政策及其帶來的影響。通過數據資料及已有研究，對國內部分城市及國外典型城市的補貼方式進行匯總，具體案例如下：

2.1 上海

上海市采用補貼公交企業與補貼老年人分離的方式，建立“公交專項資金”來補貼公交企業，以保證持續穩定的財政扶持體系。2007年10月推出措施，70歲以上的上海戶籍老年人非高峰時段可以免費乘坐公交和地鐵。2016年推出了新政，具有上海市戶籍且年滿65周歲的老年人可享受老年人綜合津貼，該綜合津貼金額按年齡分為五檔，囊括高齡營養補貼、交通出行等，同時取消了自200 7年實行的老年人免費乘坐公共交通制度。

此外，新政只針對于具有上海戶籍的老年人，相當一部分在上海生活而非上海戶籍的老年人不能享受此項福利。

2.2 深圳

深圳2008年9月1日開始推行敬老優待證政策，凡具有深圳市戶籍，男女年滿65歲以上的老年人，可按規定辦理《深圳市敬老優待證》，凡居住在深圳，男女年滿65周歲以上的老人可辦理《深圳市暫住老年人免費乘車證》，二者均可免費乘坐全市公交及地鐵。

2.3 蘇州

2007年出臺政策，對老年人的補貼為70周歲以上老人免費乘坐公交車；市區60-69周歲老人和18歲以下在校學生月票普惠，月票價格20元/月，這部分票價優惠支出實際上占市政公交補貼的份額最大。此種補貼方式照顧了高齡老人，也給大部分老人以一定補貼，控制了補貼額。缺點是月票方式其實依舊是變相的不限次乘車，不利于社會資源有效利用。

2.4 香港

根據香港政府為年長者以及殘疾人士制定的公共交通票價優惠計劃，香港65歲及以上的老年人可以在所有時段以2元的票價搭乘指定的公共交通工具和服務。香港正常公共交通票價人均單次15-20元左右，此政策是采用打折方式給予老年人優惠。

2.5 紐約

給老年人設置優惠票，65歲以上老年人可以憑借聯邦醫療保險卡購買優惠票；或是使用優待乘車卡Metrocard，使用優待乘車卡M etrocard搭乘地鐵和紐約市公交車時，可以自動扣減金額，票價低于普通票價。

2.6 巴黎

巴黎政府曾在上世紀推出65歲以上老年人全部免費乘坐公交的政策，但是帶來了巨大的財政壓力，于是自2012年11月1號起巴黎政策改為：退伍老軍人可以享受公交免費，其他老年人乘坐公交都需要付費，但是有優惠。優惠標準分檔：低收入人群一年自付20歐元；其他人群根據各自收入水平享受相應優惠，拿的退休金越多，享受的優惠就越少，需要自付的金額就越多，總體費用還是比正常交通費用少將近一半。

2.7 東京

日本東京70歲以上的老人，可以領取地方政府發行的乘車優待證購買優惠票。這種優惠大多數情況下并不是無條件發放的，一般會根據老人的年收入來計算其自己所需負擔的金額。日本有些地區不僅給老人公交優惠，還根據身體狀況和納稅狀況，發放一定金額的出租車優惠券，比如日本福岡2015年給符合相關規定的老人發放了相當于500-800元人民幣左右的出租車乘車券，使用者必須是申請領取者本人。

3 老年人公交補貼方式分類

將上述典型城市案例進行歸納分類，首先，按補貼方式可分為直接補貼和間接補貼。

直接補貼：指把交通補貼通過現金或者其他形式直接發放到老年人手中，包括現金和乘車券。直接補貼對于公交乘客來說，在選擇出行行為時要考慮公交價格；對政府來說，所支付的補貼是有固定限額的。

間接補貼：指針對老年人乘坐公交從價格上給予優惠。北京的免費乘車政策無疑是將價格減少到零，香港、紐約、巴黎與東京的老年人乘車優惠相當于票價打折，蘇州的月票優惠相當于付出一定代價后可以享受票價減少到零，都屬于間接補貼。采用間接補貼方式，如果免費則公交票價不再對乘客的出行行為選擇產生影響，如果打折則價格機制會發生一定扭曲；而間接補貼對政府而言，補貼總額是不確定的，不便于監管和控制。

其次，按補貼依據可以分為按收入等級分類和不按收入等級分類。巴黎、東京的老年人公交補貼便屬于按老年人收入劃分等級進行有差別的補貼政策。這種方式更偏重于對低收入人群進行補貼，比不按收入等級分類的補貼更注重公平性。

根據以上分類，后文進行各類補貼的效率分析。

4 直接補貼與間接補貼的效率分析

參考已有文獻中對價格補貼與現金補貼的比較方法，對城市老年人公交補貼效率作經濟學分析。無差異曲線上各點，兩種商品不同數量組合帶給消費者效用程度相同；收入預算線則表示在收入和商品價格已定條件下，消費者全部收入所能夠買到的兩種商品的不同數量的各種組合。本文借助此二者，試圖比較不同補貼方式帶給老年人的效用程度。

4.1 直接補貼與間接補貼的效率比較

以下分析中，直接補貼具體為現金補貼，間接補貼具體為票價打折。

圖1 公交消費收入預算線與無差異曲線

根據資料數據，取上海市老年人平均收入3863元、上海市老年公交每月費用支出216元；政策條件為綜合津貼300元。假設其他商品價格和公交價格均為每單位1元。

比較直接補貼與間接補貼，假設兩種方式政府補貼的總財政支出相等。圖1中無補貼時預算為AB。此時最佳消費選擇為其無差異曲線U1與預算約束線AB相切的點i。

價格補貼方式意味著公交消費的價格相對降低，預算約束線斜率變化為AC（此處假設為五折）。此時最佳消費選擇為另一條無差異曲線U2與AC相切的點k。如圖所示，U2高于U1。在價格補貼的情況下，消費者的福利提高了。

現金補貼方式將會導致預算約束線從AB平行外移到DE，相應地，老年人的消費選擇將在無差異曲線U3與DE相切在點j，無差異曲線U3高于U2。直接補貼方式更滿足老年人多樣化需求，也不會致使老年人非剛性出行需求增加，老年人福利大，政府補貼效率高，財政支出少。

4.2 直接補貼方式效率比較

接下來比較直接補貼中的兩種方式：現金補貼與公交券補貼。現金補貼會影響收入預算線右移，假設公交消費在收入中所占比例穩定，則現金補貼后會帶來其他消費的增加，效率變高，如j點所示。而券補貼定向至公交消費，一定程度上刺激公交消費增加，而收入并無實際增加，其他消費方面福利體現并不明顯，如k點。

當補貼金額足以滿足老年人出行需求且有盈余時，現金補貼效率大于券補貼，此時老年人可將部分現金補貼用于其他方面，如醫療、購物等；當補貼金額不足以滿足出行需求時，現金補貼與券補貼效率相等，此時，補貼金額不滿足公交消費的部分，由老年人自行承擔。

綜上所述，對于老年人而言，直接補貼效率高于間接補貼，對于政府而言，直接補貼成本小于間接補貼，因此，無論是從效率還是成本考慮，直接補貼都優于間接補貼。在直接補貼的兩種方式中，現金補貼效率高于公交券補貼效率，因此，現金補貼是效率最優的補貼方式。

5 結論與政策建議

綜合上述分析可得出結論：采用經濟學模型分析，最有效率的公交補貼方式是直接現金補貼。我們推測這種方法可以增加老年人可以自由支配的福利，同時減少不必要的出行，降低高峰時段總出行次數，由此增加社會總效益。此外，可減少對公交企業的票價補貼，有利于促進企業提高經營效率。

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【注釋】

1.數據來源于《關于北京市2016年市級決算草案的報告》

2.根據《2016年-2017年北京市老齡事業和養老服務發展報告》，“北京通-養老助殘卡”實施以來，全市老年人日平均享受刷卡免費乘坐地面公交150萬人次；地面公交平均票價2元。

3.數據來源于《上海藍皮書——上海社會發展報告（2017）》。

4.2010年上海市民公交費用支出占可支配收入比重為 5.6%，結合上海市老年人月平均收入3863元，可得上海市老年人月公交出行消費約為216元。