可行能力視角下科技扶貧績效評價關鍵問題研究

江書軍

摘 要：科技扶貧作為精準扶貧、精準脫貧基本方略的重要組成部分，在激發(fā)貧困人口內生動力，提升自身發(fā)展能力方面具有不可替代的作用。本文在科技扶貧內涵及特征闡述的基礎上，分析了可行能力理論與科技扶貧之間的耦合性關系，并據此提出了科技扶貧績效評價中的關鍵問題。

關鍵詞：可行能力；科技扶貧；績效評價

中圖分類號：G311；F812.8 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）3-26-3

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.03.007

Research on Key Issues of Performance Evaluation of Poverty Alleviation by Science and Technology from the Perspective of Feasible Ability

Jiang Shujun

（School of Finance and Economics， Henan Polytechnic University， Jiaozuo Henan 454010）

Abstract： As an important part of the basic strategy of targeted poverty alleviation， scientific and technological poverty alleviation plays an irreplaceable role in stimulating the endogenous power of the poor population and improving their own development ability. Based on the explanation of the connotation and characteristics of poverty alleviation through science and technology， this paper analyzes the coupling relationship between the theory of feasible ability and the poverty alleviation by science and technology， and puts forward the key problems in the performance evaluation of poverty alleviation through science and technology.

Key words： feasible ability； poverty alleviation by science and technology ； performance evaluation

黨的十八大以來，習近平總書記從人民利益和幸福出發(fā)，提出了“精準扶貧、精準脫貧”的戰(zhàn)略思想。黨的十九大報告把扶貧作為重要內容專門論述，提出了新時代脫貧攻堅的新思想、新要求、新策略和新方法。當前，我國減貧脫貧已經進入“最艱難階段”，減貧成本更高、脫貧難度更大，要想實現“脫真貧、真脫貧”的目標任務，需要不同于以往的智慧和力度。其中，探索建立科技助力精準扶貧的長效機制，激發(fā)貧困人口的內生發(fā)展動力，提升其脫貧、抗返貧能力是落實精準扶貧精準脫貧基本方略、推進貧困地區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展的有效途徑。與此同時，隨著黨的十九大報告“全面實施績效管理”的提出，科技扶貧績效評價是該歸為科技項目還是扶貧項目成為當前績效管理領域討論的熱點。鑒于此，本文在科技扶貧內涵及特征闡述的基礎上，結合科技扶貧的特點，系統(tǒng)分析了可行能力與科技扶貧之間的耦合性關系，提出科技扶貧績效評價中應注意的關鍵問題，為科技扶貧績效評價的實踐應用提供參考[1]。

1 科技扶貧的內涵及特征

1.1 科技扶貧的內涵

科技扶貧是以科學技術為主要載體，通過科學知識理念的宣傳普及和科學技術的應用推廣，提高由于知識能力匱乏而導致生活品質低下的勞動者的科技文化素質，進而提高其克服致貧因子和適應不利環(huán)境的生存發(fā)展能力，最終擺脫貧困，實現自我積累、自我發(fā)展的一種扶貧方式。

2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出：“加大科技扶貧力度，解決貧困地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設中的關鍵技術問題。”2016年，中國科協(xié)、農業(yè)部、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《科技助力精準扶貧工程實施方案》，提出：“加大科技供給和支撐，大力增強貧困戶依靠科技脫貧致富的積極性和主動性，大力提高貧困戶的科學素質和生產技能。”科技扶貧正在成為有效銜接產業(yè)扶貧、智力扶貧、創(chuàng)業(yè)扶貧、協(xié)同扶貧的重要抓手，是切實提高精準扶貧精準脫貧質量的重要途徑，是確保脫貧攻堅成效穩(wěn)健、可持續(xù)的重要保障[2]。

1.2 科技扶貧的特征

科技扶貧是針對貧困地區(qū)技術匱乏和貧困人口技能低下的現實困境提出的，一是強調貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展，以市場為導向，以科技為先導，引導貧困地區(qū)合理開發(fā)資源，提升貧困人口參與能力，實現自我發(fā)展；二是將扶貧與智志雙扶進行了有效的融合，通過教育培訓、信息交流、宣傳引導等方式提高貧困人口的科技素質、職業(yè)技能、經營意識和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，激發(fā)貧困人口的內生動力，使其成為脫貧致富的主體；三是造血功能較強，相較于其他主要以貨幣補貼為手段的“輸血式”扶貧，科技扶貧能夠借助產業(yè)扶貧模式，既可為貧困戶提供技術支持，又能潛移默化地影響貧困對象的觀念，轉變傳統(tǒng)扶貧方式造成的“等、靠、要”思想，引導貧困對象實現自我?guī)头龊妥晕揖戎嬲龅健笆谌艘詽O”和“智志雙扶”。

2 可行能力與科技扶貧的耦合性分析

2.1 可行能力思想與科技扶貧理念

20世紀80年代諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》中系統(tǒng)地闡述了可行能力這一概念。他認為，可行能力表示為可供選擇的功能性活動的組合，“功能性活動”的概念反映了一個人認為值得去做或達到多種多樣的事物或狀態(tài)。在可行能力理論的指導下，貧困概念從收入不足拓展至可行能力缺失，能力成為識別貧困的新標準，扶貧工作也應當從彌補收入不足轉變?yōu)樘嵘齻€人的可行能力。然而，隨著脫貧攻堅進入深水區(qū)，道路、住房、基礎設施等“硬”指標已陸續(xù)完成，貧困地區(qū)和貧困人口已逐步實現了吃得飽、有房住、出行便等目標，但在解決“生活好”的問題方面，需要在產業(yè)扶貧的基礎上依托科技扶貧，增強貧困地區(qū)和貧困人口的自身造血功能，提升脫貧能力。由此可見，可行能力思想與科技扶貧理念兩者的出發(fā)點是一致的，即以提升貧困地區(qū)和貧困人口的能力建設為最終目標，通過能力提升實現脫貧。

2.2 可行能力與科技扶貧的長效性

通過物質救助等給予一定經濟資源的“輸血式”扶貧，容易導致返貧率高、扶貧政策落實不到位的問題，究其根源，是未能找到貧困的根源，實行對癥下藥、靶向治療，因此無法從根本上解決貧困問題。可行能力理論為找到貧困癥結進而保證脫貧質量提供了一種有效的理論視角和可操作方案。依據可行能力理論，擺脫貧困、保證脫貧質量的關鍵在于可行能力的提升與建設，而科技扶貧能夠使貧困地區(qū)和貧困人口在扶貧政策、科技人員等扶持和幫助下，提升自身發(fā)展能力，構建區(qū)域性經濟持續(xù)增長機制，提高貧困地區(qū)整體發(fā)展能力，是一種助力脫貧的內生性扶貧策略[3]。

2.3 可行能力與科技扶貧績效評價

對精準扶貧成效進行準確評價是精準扶貧、精準脫貧基本戰(zhàn)略的重要組成部分，任何扶貧政策的有效執(zhí)行都離不開績效評價，只有精準的評價才能把握好扶貧政策的績效，并及時總結經驗、發(fā)現問題，進而對政策進行調整。對于科技扶貧成效而言，績效評價的關鍵在于擺脫傳統(tǒng)的經濟指標的考核，從貧困地區(qū)和貧困人口能力提升的角度出發(fā)，通過科學、合理的評價指標的設計精準反映貧困地區(qū)和貧困人口在科技素質、職業(yè)技能、經營意識和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力等方面的成效。

3 科技扶貧績效評價應注意的幾個問題

3.1 科技扶貧績效評價應突出能力導向

科技扶貧手段的應用往往需要借助產業(yè)項目的實施，通過人才支持、技能培訓、技術推廣、企業(yè)帶動等發(fā)展有科技含量的產業(yè)，使貧困人口的能力得到全面提升，為其提供創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會。依據2016年中國科協(xié)、農業(yè)部、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《科技助力精準扶貧工程實施方案》可知，科技扶貧主要圍繞脫貧攻堅總目標和扶貧先扶智的根本要求，廣泛開展“創(chuàng)新爭先行動”，積極投身脫貧攻堅，加大科技供給和支撐，大力增強貧困戶依靠科技脫貧致富的積極性和主動性，大力提高貧困戶的科學素質和生產技能，并提出到2020年，在貧困地區(qū)支持建設1 000個以上農技協(xié)聯(lián)合會（聯(lián)合體）和10 000個以上農村專業(yè)技術協(xié)會等助力精準扶貧、精準脫貧的目標，且積極組織各級學會、高校和科研院所等科技專家參與脫貧攻堅。

由此可見，科技扶貧是通過外部扶持和內部努力，引導貧困人口實現自我發(fā)展能力的提升。通過“授之以漁”構建“造血式”的扶貧機制，體現的是一種以可行能力建設與提升為目標的扶貧策略。因此，在科技扶貧績效評價過程中，不能再過度采用投入產出比這些慣用的績效評價指標，要綜合考慮科技扶貧的特點，突出貧困人口能力提升及未來發(fā)展的可持續(xù)性的評價，構建“以人為中心”的科技扶貧績效評價體系，重點評價貧困群體在科技扶貧手段扶持下的持續(xù)增收能力、自我發(fā)展能力、抗返貧風險能力等方面的減貧成效。

3.2 績效評價指標應側重應用性和中長期性

科技扶貧過程應注重引進成熟、適用的技術。農業(yè)技術具有強烈的地域性和適應性，科技扶貧在向貧困地區(qū)引進技術時，必須是成熟技術，而且要適合貧困地區(qū)的實際情況。且所選擇使用的技術最好具有親貧性特征，即技術要便于貧困人口使用，能夠為貧困人口使用帶來積極效應，使其能夠充分吸收并掌握，提升其應用能力。因此，績效評價指標的設計要注重扶貧技術的應用性而非其創(chuàng)新性，強調的是技術對于貧困群體的普惠性而非競爭性，弱化“門檻效應”和“規(guī)模偏好”，使其能夠在扶貧領域真正發(fā)揮作用[4]。

同時，科技扶貧的過程實際上是科技推廣的活動，科技在扶貧中作用的發(fā)揮必須與貧困人口有效結合，而這需要一個持續(xù)的周期。因此，需要強調的是，對科技扶貧工作效果的績效評價應立足長遠，以中長期考核為主，任何短視的、不可持續(xù)的政績考核行為將會導致科技扶貧政策的非一致性和不可預測性，進而削弱科技扶貧最終效果。

3.3 科技扶貧績效評價的歸類

精準扶貧工作的開展依托“五個一批”的展開，而“五個一批”的實施主要以項目為載體。隨著精準扶貧工作進入“攻堅拔寨”和“啃硬骨頭”的關鍵時期，更多扶貧資源以項目形式被注入，科技扶貧也不例外。2017年，《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農〔2017〕115號）規(guī)定，對財政專項扶貧資金從資金投入、資金撥付、資金監(jiān)管、資金使用成效等方面進行績效評價。

但鑒于科技扶貧的雙重身份，在績效評價過程中是該歸屬于科技項目評價還是扶貧項目評價并沒有清晰界定。目前，更多的科技扶貧則以科技項目的形式進行績效評價，這種歸類方法明顯存在問題。科技扶貧只是借助科技的手段幫助貧困地區(qū)和貧困人口實現脫貧致富，科技在扶貧過程中只是一種手段，科技項目在精準扶貧的過程中唯一目的是助力減貧脫貧。因此，針對科技扶貧的績效評價應將其歸為扶貧項目績效評價，并結合科技扶貧項目的特殊性，依據《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農〔2017〕115號）制定《科技扶貧項目資金績效評價辦法》，為科技扶貧績效評價工作的開展提供借鑒和參考。

3.4 績效評價應注重質量的提升

科技扶貧實施的最終目的是達到預期的規(guī)劃目標和減貧效果。對科技扶貧綜合開展情況進行監(jiān)測評價，能幫助評價主體在前期合理設計的基礎上，進行具有針對性、持續(xù)性的數據搜集，為減貧成效分析提供有力支撐。通過相關數據的分析，及時掌握精準扶貧的階段性效果，結合績效目標的完成情況，對脫貧質量進行科學的評定。隨著精準扶貧“從注重減貧速度向更加注重脫貧質量轉變”理念的提出，科技扶貧績效評價質量的提升應關注3個方面：①事前績效目標管理。科技扶貧要統(tǒng)籌考慮科技手段的實施是否能夠達到預定的減貧目標，將科技手段的適用性與精準扶貧目標結合進行合理評估，強化扶貧績效目標管理工作。②事中績效跟蹤評價。事中績效跟蹤評價的關鍵在于對績效目標的實現程度進行動態(tài)監(jiān)控，增強對科技扶貧手段的適用性、推廣性、普及性等內容的評價，發(fā)現偏離目標的情況及時糾正，提升科技扶貧的減貧成效。③事后績效評價。科技扶貧績效評價需將技術驗收和財務驗收合并進行，通過引入第三方評價機制，重點通過貧困地區(qū)和貧困人口能力的提升及未來發(fā)展的可持續(xù)性評價科技精準脫貧成效。

4 結語

扶貧必須與扶志、扶智進行有效的結合才能達到良好的脫貧效果，提高貧困地區(qū)和貧困人口科技素質，增強自我發(fā)展、自我管理、自我服務的能力是科技扶貧的關鍵。通過科技扶貧手段的實施，實現精準扶貧從“輸血型”向“造血型”轉變，激發(fā)貧困人口的內生動力，提升可行能力，鼓勵其成為脫貧致富主體，而績效評價作為評價減貧成效的重要手段，需轉變評價思路，以貧困人口的能力建設與提升為出發(fā)點，科學、合理地評價精準扶貧、精準脫貧質量，為降低返貧率、實現長效脫貧提供保障。

參考文獻：

[1] 易明，楊樹旺.探索建立科技助力精準扶貧的長效機制[N].光明日報，2018-05-10.

[2] 常金玲，裴陽.河南省科技創(chuàng)新助力扶貧工作問題研究[J].創(chuàng)新科技，2017（10）：4-6.

[3] 周華強，馮文帥，劉長柱，等.科技扶貧項目管理創(chuàng)新研究：理念與實踐[J].科技管理研究，2017（11）：197-204.

[4] 李紅松.共享發(fā)展理念下科技精準扶貧協(xié)同機制構建研究[J].毛澤東思想研究，2017（3）：112-117.