中國城市發展面臨的問題及解決路徑研究

蔡中為

摘 要：中國城市發展正逐步從粗放式發展的初級階段向集約式發展的高級階段轉變，在發展過程中，人口與城市化問題相互交織、互為作用。要實現城市發展，需解決住房、基本公共服務均等化等問題，重視城市規劃建設中人的宜居性。這需要政府調控與市場調節相結合、縮小發展差距、提升居民收入等。

關鍵詞：人口 基本公共服務 人性化 政府調控 市場調節

一、中國城市發展面臨的問題

（一）人口問題是中國城市發展面臨的最大國情

中國人口從建國以來的4億增長到現在的將近14億，從新中國的“人多力量大”鼓勵生育，到改革開放前后，開始實行計劃生育，再到最近全面放開二胎，中國的人口政策在經濟社會發展的不同時期都進行適度調整，中國發展在解決人口、資源、環境壓力與人口紅利間尋求最佳平衡點。應該看到，中國人口總量大、人均資源不足、地區差異大是中國城市發展面臨的最大國情，這就決定了中國的區域與城市發展政策有著諸多自身的特殊性，形成自身獨特的發展路徑。

人力資源是第一資源，人口紅利是過去30多年經濟較快發展的重要推動因素，然而，隨著世界及中國經濟形勢的變化，人口紅利的效應不再顯著，國家開始考慮新的人口政策，即鼓勵生育，以及與就業人口減少相關的延遲退休等問題。城市發展的根基是人口，人口大量涌入城市帶來了城市的成長成熟，推動了城市化，而少數城市人口的劇烈膨脹也帶來了嚴重的城市發展問題，比如住房、交通、環境污染等問題。以上這些問題的核心都是人口問題，城市發展與人的發展相輔相成，而實現城市更好發展也就是實現城市居民安居樂業，人的多與少是相對于城市發展階段與承載力而言的，這對矛盾將始終伴隨城市發展過程。

（二）與人在城市實現安居樂業有關的“硬件”與“軟件”問題

1.以住房為代表的“硬件”問題

以住房等基礎設施為代表的“硬件”問題指市民涌入城市所需的以住房、交通、教育、醫療等各類公共基礎設施問題。從實際調研中發現，中國很多城市的基礎設施水平滯后于人們實際需求，有的呈現布局不優及混亂狀態。原因主要在于，很多基礎設施的公益性較強，投資較大，政府投入的財力遠遠不足以支撐城市大規模的基礎設施建設，所以很多城市的基礎設施維持較慢的增長態勢。最近幾年，國家提出探索“PPP模式”，即鼓勵民間資本進入基礎設施建設領域，以解決基礎設施的資金不足問題。

居住問題是人口真正融入城市需要考慮的主要問題之一。自1998年中國住房實行市場化改革以來，經過了將近20年的發展，住房市場基本走向成熟，基本形成了以市場調節為主的供給需求格局。但因為我國城市還處于發展階段，受人口涌入、國家政策、經濟形勢各種因素影響，住房市場并沒有形成靈敏的價格調節機制，也就是沒有達到經濟學意義上的穩態均衡。本文認為，造成中國住房市場價格偏高的原因在于住房供給與需求并未完全均衡，存在不同程度的供不應求，以及供給結構與需求結構不匹配問題。

中國住房市場屬于寡頭壟斷市場，其特點是市場參與主體較少，很難有外來者進入，因為住房的不可移動的基礎設施屬性、商品住宅消費區域分散，住房購買者搜尋成本很高，各區域的區位條件等因素制約，寡頭開發商擁有很大程度決策權，消費者討價還價余地較小，這在一定程度上影響住房市場健康發展格局的形成。住房價格關乎城市居民的居住生存，經歷過住房貸款的居民也不能承受住房市場的大幅下跌，而一個健康的住房市場也應該是價格相對穩定的，也就是符合經濟規律的溫和自然波動，而不是敏感地受外界各種因素影響的大幅度震蕩。在中國過去10年住房市場的發展中，住房市場價格存在較大波動，在2010—2011年間出現了一輪很明顯的價格瘋狂上漲周期，之后國家對樓市第一次出臺限購措施，隨后各種樓市調控政策不斷出臺，現在大城市住房價格屬于高位運行，價格上漲幅度相對放緩。但受各種政策影響，價格波動較大，有不同程度的炒作成分，很多城市住房市場價格增速遠超過居民收入增長速度，也就是說，在一定程度上透支了居民長遠的其它消費。

任何國家在城市化發展過程中，都要面臨住房問題。中國住房市場從實物分房轉到住房市場化，基本解決了住房短缺問題。但與大眾期待相比，穩定發展住房市場的任務還很重。隨著中國經濟政策的適時調整，要實現中國城市未來健康發展，各城市有必要適度調整以往把房地產作為支柱產業的發展理念與政策導向，切實改變城市發展過度依賴土地財政的政策需求。房地產業與股票等其它投資行業有完全不同之處，表現為：其有實物屬性，即不可移動的基礎設施屬性，而它又關乎人的居住權利。如果忽略了其基礎屬性，變成純粹的投資炒作品，顯然背離了經濟發展規律，不利于城市經濟的健康發展。要維持住房市場健康發展，政府調控相當重要。土地出讓及用途使用還要通過政府審批，土地財政問題不能完全消亡，但可以探索通過各種政策杠桿減少各級政府對土地財政的依賴程度，減少土地出讓環節對下游住房市場價格的影響。在維持住房價格相對穩定的條件下，降低住房市場的投資屬性，這在一定程度上有助于實體經濟與虛擬經濟的比例平衡，有利于城市經濟發展質量的提高。

2. 實現基本公共服務均等化的“軟件”問題

實現基本公共服務均等化的“軟件”問題指市民涌入城市所應享受的城市待遇問題。城市化最終是人的城市化，讓城市中人人都能夠安居樂業、生活得更美好，是城市發展的終極目標。讓農村進城人口能夠全方位真正融入城市是當前及今后一段時期中國城市化面臨的主要問題之一。

戶籍問題是限制農村人進入城市的最大障礙，但應該看到，中國政府在這方面已經并正在進行大量工作，除了極少量特大城市外，諸多城市對農村人進城落戶已經沒有太多的約束條件，另外，國家正在推進跨省異地醫保實時結算。城市化的主要目的是城市基本公共服務均等化，縮小城鄉公共服務差距水平。

國務院辦公廳日前印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，進一步從拓寬落戶通道、制定實施配套政策、強化監測檢查三個方面，提出推進1億非戶籍人口在城市落戶的具體舉措。《方案》提出，到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

此外，在醫療衛生健康、文化教育、就業與社會保障等方面，需要政府不斷加大投入，建立與城市發展相匹配的各類公共基礎設施平臺，促進基本公共服務均等化。

（三）城市規劃建設管理過程中對人的宜居性的打造仍需加強

1. 在城市改造建設中提升規范化、精細化、人性化水平

城市改造的目的是實現城市功能整體提升。如何實現舊城改造？是簡簡單單改造下外觀還是能實現功能的優化提升，不合理的原有區位布局如何在城市改造中實現優化？城市改造中如何兼顧市民利益與開發者利潤的關系，政府應該扮演什么樣的角色？這都是制約舊城改造的突出問題。另外，舊城改造與新城建設之間應如何實現城市各要素優化布局，如何處理好城市高強度開發與城市宜居之間的關系，也是考量政府決策的重要方面。

舊城在一個城市的發展中具有相當重要的地位，因為舊城是一個城市歷史發展的延續，舊城中能在一定程度上找到城市發展的脈絡與根基。舊城集中了較多人口，但因為歷史上經濟社會發展制約與規劃的局限，舊城很大程度上存在功能弱化缺失的問題，不能滿足人民群眾日益增長的新需求，所以舊城亟需改造。舊城改造中應突出解決一個問題：即舊城改造的資金與利益分配問題。舊城改造核心問題是資金問題。舊城改造涉及原有的棚戶區及老舊樓區改造，也包括廢棄廠房與各類公用設施的拆遷再開發問題。如何盤活資金，更好引入社會資本，明確舊城改造的責、權、利是各級政府需要解決的重要問題。舊城改造的第一推動者是政府，政府決定舊城改造后的各項功能規劃，城市建設要重視前期調研、中期建設、后期監管。好的城市規劃建設一定是符合社會經濟發展與歷史規律的，具有前瞻性的，做到整體功能的全面提升。

2. 城建中對歷史文化元素的重視程度不夠

城市發展的主要推動力是工業與商業，隨著城市發展，市中心已經沒有工業基地，更多是大商業。大商業的外觀印象突出代表是超高層大樓構成的商業綜合體，應該說，這些商業綜合體跟傳統的百貨大樓相比，確實在軟硬件及服務上提升了很多，提升了商業功能，滿足了消費者多種需求，擴大了消費以外的休閑空間。但是，隨著經濟發展，各城市遍地開花的大商業也不同程度帶來“千城一面”的外在景觀。近幾年，各地政府正逐漸修正城市發展理念，在不忽視商業發展的前提下，正努力挖掘城市發展的地理、歷史、文化元素，比如沿海鄰江城市大作水文章，內陸城市努力挖掘歷史與文化元素給城市發展增添厚重感，但從整體來看，把歷史與文化融入當前城市發展的程度還不夠。以吉林省長春市為例，長春的城市建設挖掘的歷史、文化就應該包括東北原住民文化、關東文化、抗日文化，地理特征應該集合吉林省代表性地理單元，比如吉林省東南部的長白山、吉林省西部的查干湖漁獵、濕地景觀等。這些元素應該有機融入城市規劃建設中，以各種現代化手段展示城市所代表地區的歷史地理風貌。

二、解決中國城市發展面臨問題的路徑選擇

（一）政府調控與市場調節相結合，實現協調均衡發展

十八大以來，中國政府對市場的定位已經升級為市場在資源配置中起決定性作用。市場起決定性作用，并不代表弱化政府對市場的管控。因為市場不是萬能的，在市場不能很好發揮作用的地方，政府要合理合法監管。政府不能很好發揮作用的領域，要交由市場。要厘清市場與政府的合理邊界。

城市發展的最終目的是使人民的生活過得更美好，在城市規劃建設中，要在尊重城市社會經濟發展規律的基礎上，以滿足人民群眾物質精神需求目的進行城市規劃、建設、管理。政府在一個城市的發展中，應擔負起導向者、規劃者與管理者的責任。政府通過法律措施等約束城市各類參與者的行為，從一條道路如何規劃建設到市民整體文化道德水平提升，都是衡量城市發展與管理水平的重要方面。城市要實現更好更快發展，也要讓城市發展的成果惠及人民，這些都需要政府主動作為、正確作為。在城市發展的高級階段，政府在順應合理民意基礎上，秉承城市發展正道，突出地做好城市各類基礎設施合理布局，實現“居者有其屋”，市民安居樂業，打造生活富裕、生態良好的宜居城市。

城市發展演進中伴隨市場力量與政府力量的作用。以基礎設施統一、標準化為核心的城市建設，有助于推動公共服務均等化、一體化、標準化，有助于推動城市差距向相對縮小的方向發展。

（二）全方位提升居民收入，改善消費結構與水平，提高經濟發展質量

人是城市活動的主體，經過改革開放40年的發展，中國國民收入水平有了較大程度提高，但跟發達國家相比，中國居民收入水平從總體上還不夠高。在當前世界經濟政治形勢多變的大背景下，在我國經濟面臨增長速度放緩、結構調整壓力的形勢下，全方位提升居民收入收入水平，有利于進一步擴大消費需求、拉動供給側改革，從更深層面提高經濟發展質量。我國的收入分配制度為堅持按勞分配為主體，多種分配方式并存的制度，把按勞分配和按生產要素分配結合起來。這就要求充分發揮市場機制對收入分配的調節作用，提高各種生產要素的使用效率，堅持效率優先、兼顧公平。實施“提低、擴中、限高”的原則，使整個社會的收入分配更加合理。

國務院《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》要求進一步減輕中等以下收入者稅收負擔，發揮收入調節功能，適當加大對高收入者的稅收調節力度。顯然，提低控高仍然是收入分配制度改革的著力點，也是擴大中等收入群體、改善收入分配結構、增強社會財富分配合理性最有效的手段。擴大中等收入群體數量，建立穩定的“橄欖形社會”，也需要大幅提高高收入的標準線，對中等收入階層給予更大的政策寬容。要在工資收入基礎上，切實優化廣大居民的收入構成比例，包括財產收入、理財投資；同時不斷優化居民消費結構，改善提升經濟發展質量。

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（作者單位：吉林省社會科學院）

責任編輯：代建明